俄罗斯外商投资国家安全审查制度发展趋势研究

摘 要 2017年俄罗斯对国家安全审查的多项实质性规定进行修订，但细节依然模糊，对外国投资者交易的有效性构成了重大的新的法律风险。我国投资者应高度关注其制度变化，减少投资风险。

关键词 俄罗斯 国家安全 投资审查

作者简介：陈曦，宁波市北仑区人民检察院检察二部，研究方向：国际贸易领域经济犯罪。

中图分类号：D9511.2                                                     文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.110

外商直接投资国家安全审查的内涵就是授权相关机构“就外国投资是否危害国家安全作出政治判断”。2017年，俄罗斯对国家安全审查多项实质性规定修订，一定程度上反映出俄罗斯政府从国家安全角度对战略行业外商投资日趋从严的监管态度。

一、俄罗斯国家安全审查立法发展

（一）第一阶段，战略产业进行一定限制，保留本国对战略产业的控制权（前苏联-1999年）

前苏联解体后 ，俄罗斯通过1999年《俄罗斯联邦外国投资法》，对外国投资进行规制，给予外国投资国民待遇的同时，联邦法律可基于维护宪法基本原则、道德、健康及其他权利和法律利益，或维护国家防务和各种安全，而对外国投资规定必要的限制性例外。如完全禁止外国投资在某些区域进行投资例。

（二）第二阶段，确立外资进入战略产业的国家安全审查制度（1999年-2008年）

21世纪，俄罗斯外国直接投资的剧增，俄罗斯国家安全机构强调外资政策的制定需要以国家安全为优先考虑，而经济与财政部门则要求在外资战略中进一步实现开放。为了横平开放投资和维护国家安全之间的矛盾，普京总统提出“战略部门法律化”，即通过立法明确规定限制或禁止外国投资者进入对俄罗斯具有战略意义的经济部门。因此，2008年4月29日联邦法第57-FZ号《外国投资者对保障俄罗斯国防和国家安全具有战略意义的商业公司投资程序法》（以下简称《战略投资法》）。《战略投资法》对国家安全审查规定实质可概括如下：希望在俄罗斯战略企业中获得股权或以其他方式建立对这些企业的控制权的外国投资者必须经过审查才能获得政府的批准。

（三）第三阶段，战略行业审查对象清晰、标准放宽阶段（2009年-2016年）

《战略投资法》自2008年颁布以来，不断进行修订。重要的修订例如2011 年，颁布了《关于俄罗斯联邦外商投资法和外国投资者对保障俄罗斯国防和国家安全具有战略意义的商业公司投资程序法的修订第 322-FZ 法》。2014年2月提出的修正案重点关注基础设施部门，包括安全评估和基础设施监测以及交通运输工具战略活动清单。2015年12月31日，俄罗斯总统普京再次签署《战略投资法》升级版，成为俄战略筹划基础性文件。

（四）第四阶段，对战略行业外商投资日趋从严的监管阶段（2017年-至今）

2017年俄国再次修订《战略投资法》，首次将离岸公司和具有双重国籍的俄罗斯公民视为特殊外国投资人，扩大了主管機关的监管权力，赋予委员会主席（由政府总理担任）对任一项外商投资活动（即使为非战略公司）以保护国家安全为由主动启动审查程序。一旦委员会决定对该项交易启动审查，则投资人有义务等待审查结果出台后再实施交易，否则交易即为无效。修订后的《战略投资法》赋予委员会更大的审批权力，外国投资人在对项目进行前期调研或可行性分析时，也很可能面临较大程度的不确定性。

二、俄罗斯国家安全审查范畴

《战略投资法》规定了47项对国家安全具有战略意义因而限制外商投资的行业，即战略行业。外国投资者在战略行业实施投资活动时，应当遵守《战略投资法》对于投资比例、投资主体、投资对象、投资程序等方面的禁止或限制性规定。如进行下列交易，需要直接或间接地对他们寻求的计划交易进行安全审查：在所列的一个战略实体中购买控制权益（超过50%），该战略实体不利用具有联邦意义的底土块（对于利用具有联邦意义的底土资源的公司，为25%或更多）;有权选择公司的单一执行机构和/或至少5%的战略实体的管理委员会或其他管理机构（或者对于利用底土资源的公司，选择25%或更多）; 或通过其他方式控制公司决策的权利。上述具体规则同样适用于外国公共投资者（即外国，国际组织和其控制下的实体），如果拟议的交易将导致直接或间接管理战略实体有表决权股份总数的25%（对于利用底土资源的公司为5%或更多）的权利，则需要批准。国有企业禁止收购俄罗斯战略公司的控股权（即收购超过50%）。

遗憾的是，俄罗斯《战略投资法》和“二级立法”都没有规定审查应该采取的任何具体标准。

三、俄罗斯国家安全审查机构与程序

2017年《战略投资法》修订前，俄罗斯联邦反垄断局对外商投资前置审批的交易进行审批和监管。 该委员会由总理担任主席，并包括联邦反垄断局（the Federal Antimonopoly Service FAS）、联邦安全局（the Federal Security Service）、国防部（the ministry of defence）和原子能机构（the Atomic Energy agency）等各种机构的参与。尽管对申请的初步审查是由FAS进行的，但委员会是有关可能影响国家安全的投资决策的最终权力机构。

收购方必须在交易结束前申请交易授权（联邦法第57-FZ第8条）。审查过程可分两个阶段进行：（i）FAS对申请的初步审查（ii）如果FAS决定申请需要进一步评估，则由委员会进行审查。正式地，申请审核流程将在FAS注册申请之日起3个月内完成。在特殊情况下，委员会可将期限延长3个月。因此，审查过程可能总共需要6个月。委员会拒绝或批准的交易的可能性外，它还可以根据某些条件和承诺授权交易（联邦法第57-FZ条第11条）。这些条件包括：承诺遵守保护国家机密的规定;国防订单持续履行供应; 并保护公司持续生产的能力。这些义务必须在投资者和FAS在委员会决定批准之前签订的书面协议中正式确定。如果投资者拒绝签订此类协议，委员会将作出拒绝批准的决定。俄罗斯联邦最高法院可以质疑委员会的决定。

四、俄罗斯国家安全审查制度特征与启迪

从上文可见，俄罗斯《战略投资法》巩固了外国投资进入俄罗斯各个战略性行业的法律制度，并建立了一个允许外国投资者在“一站式”（one stop shop）基础上进入这些行业的程序。然而，该法2008颁布以来，俄罗斯就出台了若干修正案、判例、官方监管指导，以澄清《战略投资法》的适用范围，同时也导致了对《战略投资法》法定要求解释的新的不确定性。例如，从《战略投资法》看，受到监管的战略部门只占俄罗斯经济的一小部分，然而，自该制度出台以来，大量交易已被证明涉及国家安全审查。依据2017的修订，俄罗斯总理为“确保国家的国防和国家安全”，可命令政府战略投资委员会审查外国投资者对俄罗斯任何法律实体进行的任何交易。这种审查不限于涉及股票或股权的交易，可能涵盖任何类型的交易和主题，且交易不能在委员会同意之前完成。然而，新的审查制度没有规定允许各方在交易结束前寻求委员会批准的程序，也没有明确规定何种理由可以中止委员会审查交易，甚至规定了可能在交易结束后阻止交易。俄罗斯国家安全审查制度修改频繁，模糊的细节对涉及外国投资者的俄罗斯交易的有效性构成了重大的新法律风险。 这一新权力在实践中的使用程度，以及在其解释和适用方面作出的任何澄清，仍有待观察。我国投资者在俄罗斯的投资应熟悉投资规则的变化，并结合不同诉求和项目条件设计不同的交易预案，最大化的减少投资风险。

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