地方政府债务风险的化解

张立

[摘 要]近年来，随着国家“去杠杆”政策的推进，债务违约事件明显增多。地方政府债务作为一种政府融资渠道，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，在城乡建设中发挥了积极作用，但也给地方政府带来了债务风险。因其数额较大、涉及面广、风险较高成为社会关注的焦点。文章在总结地方政府债务发展历程的基础上，分析了地方政府债务的现状和形成原因，有针对性地提出化解之法及需要建设的保障措施，期望能对地方政府债务风险的化解起到借鉴作用。

[关键词]地方政府债务;债务风险;融资“杠杆”

[中图分类号]F127

1 地方政府债务风险分析

据财政部统计，截至2018年7月底，全国地方政府债务余额已达17万亿元。虽然处于人代会审议批准的20.99万亿内，但已达到81%的高水平。而且，由于已有债务的快速增长，债务管理薄弱，当前和未来的债务偿还压力不断增长，引发债务风险不断增加。 在这种情况下，国家发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《地方政府性债务风险应急处置预案》 等制度，规范地方债务，防范风险。

1.1 地方政府债务发展历程

地方政府债务不仅包括地方政府发行的债券，还包括建设性债务、消费性债务和政策融资担保等隐性债券。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以来，对地方政府债务的描述已经经历了从“政府性债务（2014年前）”到“地方政府债券（2015年至今）” 到 “隐性债务（2017年7月至今）” 的变化。 财政部所公布的数据，只包括纳入财政预算的地方债，现实中还存在着大量的如政策性融资担保、 地方融资平台公司债务、棚改债务、地方“僵尸国有企业”债务、政府购买服务项目形成的债务等政府隐性债务。 由于隐性债务缺乏统一划分口径，并没有具体的数据，但专家学者对此估计测算已超过40万亿，形势较为严峻。地方政府债务经过二十年的发展，共分为四个阶段。

1.1.1 1998—2008年为国债转贷阶段

国债转贷是指将部分国债资金以贷款的形式转给地方政府的政策，此举主要是为了应对1998年的金融危机，政府采取扩张性财政政策，以促进地方经济发展和社会发展。由于《预算法》规定地方政府不允许发行地方政府债券，财政部只能以贷款形式向地方政府交付部分国债。 同时，限定资金去向为国家确定的基建工程，并要求地方政府还本付息。 2006年以后，根据国家的发展状况，财政政策趋于稳定，政府债券转贷款政策已经停止。

1.1.2 2009—2011年为代发代还阶段

2008年，美国次贷危机引发的全球金融危机给中国的财政带来了一些压力。财政部每年批准发放2000亿元地方债，由中央政府代为偿还。 与此同时，财政部颁布了 “2009年地方政府债券预算管理办法”，规范和管理地方政府债券，并将其纳入地方财政预算，实现规范化管理。

1.1.3 2011—2014年为发债试点阶段

2011年，财政部允许地方政府通过财政部代理机构发行地方政府债务。 确定了四个自行发行债务的试点地区。 2013年，又增加了江苏和山东两个地区，此阶段试点地区的地方债务仍由财政部偿还本息，享有隐性担保。2014年，财政部将上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛作为自发自还地方政府债券和深化地方政府债券改革的试点项目。

1.1.4 2015年至今为全面规范阶段

2015年1月1日，新的预算法正式实施，允许政府直接发行债券。 但地方政府不允许通过地方政府融资平台或企业渠道举债，且所筹资金只能用于当前债务或指定的公共服务或项目的债务偿还，同时必须将其纳入地方财政预算。 2018年2月24日，财政部发布了《财政部关于做好2018年地方政府債务管理工作的通知》，为2018年地方政府的债务管理提供指导，强调加强监管和规范追债的必要性，推进地方政府债务风险的解决。

1.2 地方政府债务风险形成的原因

适度运用负债筹集资金用于经济建设是一种高效推动经济发展的方式，如果负债规模合理，资金利用高效，偿还债务及时，通常不会产生风险隐患。但我国地方政府债券由于管理不到位等多个因素，依然存在较高风险，主要有以下几点原因。

1.2.1 债务规模失控

我国地方政府债券最大的问题是发行债券不受限制，其主要表现为政府借债的意愿与借债的约束失衡。 在我国经济高速发展时期，地方政府存在较大的资金缺口，为缓解财政支出压力，政府借债的意愿非常强烈，虽然预算法禁止地方政府发行债券，而且不允许担保，但政府借债约束力相对较弱。 由于审计部门审核不严格，纪检部门监督不到位，该法律并没有落实到位。 尤其是2009年，面对金融危机引发的财政收支压力，中国人民银行、国家发展和改革委员会批准地方政府通过融资平台和企业债券进行融资， 债券发行出现高潮。 无限制发债借款，造成债务规模急剧增长，债务远远超出了还债的能力，投资冲动与投资约束失衡。 我国长期实施“赶超经济模式”，常将政府投资作为推动经济高速发展的驱动点。 地方政府为了提升政绩，具有很强烈的投资冲动，往往举债开展基建项目。 但与之配套的投资约束却疲软无力，有时甚至会获得鼓励，举债诱发的投资增加会导致当地经济过热，使国民经济产生波动。

1.2.2 风险管理缺乏

目前，中国地方政府没有统一的债务管理机制，风险很大，债务问题频繁发生。

一是地方债务不包括在预算中，偿还债务不能通过预算来保证。尽管在2009年财政部下发的文件中规定，可以将转债的负债纳入预算，但诸如通过融资平台等变相发行的债务仍未纳入财政预算之内，债务风险仍旧存在。

二是发债主体众多难以管理，进一步扩大债务风险，地方政府债务包括政府直接负担的债务、担保的债务、融资平台及部分企业的债务， 当前政府并未制定出一套科学有效的债务管理机制对不同的发债主体进行统一管理，从而使得债务风险持续扩大。

三是债务监管机制不到位，地方债务不公开透明，从而很难预测债务风险水平。

四是地方债务违约率高，由于我国政府处在强势地位，违规担保、延长期限、逾期不还等现象屡见不鲜，高违约率伴随着高风险率。

五是地方政府风险意识薄弱，缺乏债务预警机制，从而增加了风险程度。

六是缺少严格的监督，监督部门对于地方政府违规变相发债等不作为，未能严格履行监督审查责任。

1.2.3 债务使用低效

债务所筹资金的投资收益是债务偿还的主要来源，直接决定着债务风险水平，如果投资收益不好，将会降低地方政府偿债能力，从而增加债务风险。地方政府使用债务筹集资金的效率通常差强人意。

一是负债投资不计成本。由于地方政府不允许发债融资，不得不通过变相发债、私下交易等方式发债，从而增加融资利率，加大到期偿还本息压力。

二是投资效率差。由于地方政府通常将债务所筹资金投资于公共基础设施建设或公益项目，无法产生经济效益。 即使用于经济建设项目，由于债务管理中借、管、用、还四者相分离，使用者不用管到期能否偿还，不用重视项目的预期收益，导致债券到期未能获得足够资金偿还本息。

因此，高成本和低效率资金的使用大大降低了地方政府债务偿还的能力，这是引发债务风险的重要因素。

2 化解风险的思路与方法

面对形势如此严峻的地方政府债务风险，根据其产生的原因，应从控制新增与化解库存两方面来防范和解决地方债务风险。 一方面，坚决遏制隐性债务增量。 加大对风险源头的控制力度，实施严格的预算约束和全面的项目审核，坚决制止违法违规融资担保行为， 对于通过 PPP、政府投资基金等方式变相举债行为应坚决查处，严堵“后门”，有效遏制隐性债务增量;另一方面，妥善消化隐性债务存量。 严格落实属地管理责任。 同时提高投资管理效率，通过有效使用资金、盘活各类资产化解存量隐性债务。 具体措施有以下几项。

2.1 强化预算要求，严格执行预算

促进预算改革，合理有效地利用债务所筹资金是化解风险的首要方法。 目前，地方政府面临的问题是双向的。一方面，地方政府债务规模迅速增加，债务偿还风险持续增加;另一方面，债务所筹资金并未得到高效合理的使用，资金短缺和资金剩余存在一定的不对称性，资金使用存在着一定的浪费现象。 因此，强化预算要求，严格执行预算是解决这一问题的关键。

2015年，新的“预算法”正式实施，地方政府获准举债，但举债额度被设定，债务需要纳入预算管理，这为地方政府扩展了一个灵活的融资渠道。 同年，财政部对债务发行主体，债务发放金额和预算调整等问题制定了明确的规定。 不允许地方政府通过融资平台或企业渠道举债，一般债券发行额度不允许超过国务院确定的本地区一般债券规模， 债券发行费、本金和利息偿还以及收支计划都包含在一般公共预算管理中。这些政策对于规范债务融资有着重要作用，随着债务管理的完善，预算管理也相应调整。专项债券应纳入政府性基金，一般债券应纳入一般公共预算，使预算报告更加准确合理。 因此，地方政府应切实落实规定，合理编制预算，高效利用资金，杜绝资金闲置状况。 综合分析地方债务类型、期限结构、财政实力、可变现资产和资产变现能力，逐一制定合理可行的债务解决方案。

2.2 建立评估问责机制，积极解决旧债

除了有效抑制债务增长外，稳步减少债务存量也是降低债务风险的重要途径。 根据组织部的规定，地方债务已成为评估官员的重要指标，离任时遗留不合规债务要追究责任， 禁止违法违规举债。

近年来，许多地方政府已采取积极措施解决政府债务问题并取得良好效果，值得学习。 一是建立激励制度。对高效化解政府债务的下级政府给予奖励，提高其解决债务的积极性; 二是建立约束制度。对于新增债务要求“谁举债，谁还款”，如果债务还未偿还完毕，直接负责人不允许升职、调岗和涨薪。 引导培养正确的政绩观，将政府债务纳入政绩考核范围，规定各级政府要对本地区的地方债务负责任。

2.3 整合投融资，重视投资效益

风险控制和财政可持续性是投资和融资的核心问题之一。有专家指出，地方政府的借贷方式多种多样，没有统一的管理制度，这是地方政府债务风险的根本原因。 事实上，考虑到融资和投资，可以发现地方政府面临的巨大风险存在于投资而非融资领域。 如果投资不能获得预期报酬，即使贷款减少，风险也会增加; 如果投资能够达到预期的效益，即使贷款增加，风险也会降低。

因此，提高投资效率，盘活资产是解决地方政府债务风险的有效手段。 以前，许多地方政府在新兴战略产业进行盲目投资，无论当地是否适合，也无论行业现状就大量上马，例如，光伏行业。 然而，从国家的角度来看，这样的战略是有问题的，因为地方政府争先进入光伏产业，将导致行业产能过剩，许多光伏企业难以继续被迫破产。 因此，投资机制和投资方式的选择和创新非常重要。 我們需要合理利用资金，提高投资效率。总体来说，对于规范政府投资行为的重要性要远高于规范融资行为的重要性。

地方政府应切实落实相关规定，推动融资平台转制进程，减少地方政府融资主体数量，从而有效控制政府现有债务，同时，成功地遏制新债务的无限增长，有效降低地方政府债务的风险。

2.4 加强信息披露与审计监督

促进地方政府债务信息披露是降低地方政府债务风险的有效手段。应尽快完善债务信息披露机制，使债务信息更加公开透明。

地方政府债务信息应及时向全国人民代表大会和公众宣布，包括：政府收入和支出，财政储备余额和或有负债估计值等财政经济信息; 债务成本（本金加利息）、偿债计划等债券信息; 投资项目所需资金，年度投资计划和潜在风险评估等项目信息。 地方政府应找准债务公开与保密之间的平衡点，不断提高债务信息透明度，逐步扩大债务公开的范围和内容，积极接受公众监督，积极配合审计部门检查，降低地方政府债务风险。

3 推进风险化解的保障措施

有效的治理方法是需要有力的措施来保障的，为了使化解地方政府债务的措施行之有效，需要推进保障措施的实行。

3.1 加快政府会计制度改革

目前，中国地方政府债务规模统计尚未规范，导致总债务不确定，难以真实反映当前的债务信息。 因此，应该推进政府会计制度改革，确立债务统计口径，科学确定存量债务金额，为债务风险解决措施打下坚实的基础。

我国应尽快建立统一的政府会计制度和債务核算标准，真正反映政府的财政状况，预算执行情况，尽快建立地方债务信息管理系统，着重清查隐性地方债务。 对于中央政府的重大政策而形成的政府债务，如棚户区改造，应单独进行统计、核算、检查和评估，并改善地方政府债务的公共披露制度。

3.2 建立预警机制

面对债务风险，提高风险意识尤为关键。部分政府官员的风险意识不足，财政制度又难以有效识别、预警和防范债务风险。因此，在准确评估债务风险的基础上，政府应建立一套全面的债务风险预警指标。 政府应当将偿债率、债务负担率等反映风险程度的指标，以及政府一般公共预算、财政收支状况等反映财政实力的指标纳入指标体系。 此后，对于指标情况应实时监测，发生异常时及时意识到问题严重性并采取有效措施，及时防范风险。

3.3 强化债权人约束机制

解决地方债务风险过高的问题，不仅是地方政府的责任，金融机构也应在其中扮演重要角色。因此，在加强对地方政府的管理与约束的同时，亦应加强对债权人的管理。 银行、券商等金融机构在发行债券、提供资金时应遵守监管要求，严格按照信贷管理规定提供融资，切实加强风险识别和风险管理。 地方政府在对地方项目进行担保时应格外慎重，严守法律法规的红线。在对于项目的风险管理和控制上，作为项目主要融资方的金融机构也应承担相应的责任。

总体而言，地方政府债务风险仍在可控范围内。 不过，一些地区有出现债务危机的可能。 因此，应加强对地方债务风险的识别和预警机制的建设，应当认真预防区域与系统风险，使我国地方政府债务平稳高效地服务于社会建设。

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