全民养老参保的进展、难点及对策

李春根 吴系舟

摘 要：随着中国人口老龄化程度的不断加深，建立覆盖法定人群的基本养老保险体系、保障公民未来的老年生活迫在眉睫。目前，中国全民养老参保工作已取得了明显进展，然而在实施过程中，仍有5 700万参保意愿偏低的“未保者”掣肘着基本养老保险的扩面工作。此外，养老保险关系转移不畅、流动人员与雇佣单位的劳动关系不确定导致前者的养老参保权益难以受到保障等问题，也成为提高基本养老保险覆盖率的障碍，“未保”“少保”“弃保”现象屡见不鲜。针对上述难点，适度降低城镇职工养老保险的缴费额、宣传基本养老保险的共济性作用以激励社会成员积极参保、建设更加灵活公平的参保机制、相关部门加强执法力度和尽快完成基本养老保险全国统筹等对策的实施在一定程度上显得尤为必要。

关键词：全民养老参保;法定人群;基本养老保险;老年保障

中图分类号：F840.67 文献标识码：A  文章编号：1005-6378（2019）03-0116-05

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.03.017

全民养老参保是全民参加基本养老保险的简称，它以覆盖全体法定人群为目标，通过一系列政策措施，推动各类用人单位及其职工办理城镇职工养老保险、灵活就业人员参加灵活就业社保、无业者缴纳城乡居民养老保险费用，实现符合条件的城乡人员全体参加基本养老保险，建立起更加公平、可持续的基本养老保险制度。但时至今日，中国仍有5 700万“未保者”尚未被纳入社会保障“安全网”中，现行的基本养老保险体系也存在着不少问题。如何针对这些困境加以分析并采取根本性的措施予以解决，为城乡居民提供长期、可靠的生活保障，是有关部门不容回避和拖延的责任，也关系到中国基本养老保险制度的健康、稳定发展。

一、全民养老参保的最新进展

中华人民共和国成立以来，由于生活水平的提高所带来的死亡率下降，人口增长迅速;加之“独生子女”政策的成功实施，老年人口比重大幅上升。2000年，中國65岁以上人口数比重首次达到7%，开始步入老龄化社会;2018年末其比重为11.9%，人数也由8 811万急剧增长到近1.67亿，呈现出老年人口基数大、增速快、高龄化等特征。人口老龄化本身并不是一个问题，但是人口结构老化却会导致一系列的社会经济问题，首当其冲的就是养老问题[1]。为了解决日益突出的养老保障问题、尽早实现“老有所养”目标，中国逐步加强在基本养老保险体系方面的建设。

目前，中国参与基本养老保险的人数一直保持着持续上升趋势。2000年，参保人数仅为1.98亿人;但截至2018年底，参保人员已高达9.42亿人，覆盖率超过90%，基本实现制度全覆盖。不到二十年的时间，保人数增至4.75倍，年均增长率达到25%。全民养老参保工作的顺利推行，与中国相关政策的实施密不可分。

在城镇职工养老保险（以下简称“职保”）方面，参保人数稳健增长。《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）及《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）两份文件的出台，令企业和职工的参保开始有了具体操作。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的实施，则进一步明确参保对象和改革此前不合理的征缴条例，促进了“职保”的可持续化发展，提高了参保率，覆盖面继续扩大。2018年末，4.18亿人加入“职保”体系，占该年城镇就业人群的96%。可以看出，中国城镇职工养老保险制度的建设已卓有成效，退休职工的老年生活得到了基本保障。

中国的城乡居民养老保险由新型农村社会养老保险（“新农保”）和城镇居民养老保险（“城居保”）合并而形成。以往的传统农村养老保险因政府未提供财政补贴、制度缺乏强有力的吸引力，参保情况低迷。如图1所示，2000年参保人数尚有0.62亿人，至2008年却下降为0.56亿人。为了打破该局面、确保农民的未来生活受到保障，“新农保”政策于2009年应运而生。

2009—2012年，非职工人员参保数急剧上升，基本养老保险参保总人数也随之呈现加速增长状态;并且前者于2011年首次超过“职保”参与者，接近3.32亿人。这些都与“新农保”政策的施行息息相关，它明确了中央政府和地方政府具有不可推卸的财政责任，促使政府实施财政补贴政策，激励农民积极加入，为中国基本养老保险的扩面奠定了坚实的基础。2012年城乡居民养老保险的全面开展，则将更多长期游离于基本养老保险体系之外的人群纳入到社会保障“安全网”中，参保人数稳健上升，基本养老保险的覆盖面全面得到提升。

二、全民养老参保的难点问题

尽管中国全民养老参保的工作取得显著进展，然而在具体的实施过程中也产生了不少问题。

（一）“未保者”参保意愿偏低

截至2018年末，中国仍有5 700万法定人群尚未进入基本养老保险体系中，成为社保扩面的重要难点之一。这部分群体多为新业态就业人员、中小微企业职工以及农民工，尤其是由非正规就业者、自雇者和灵活就业者等年轻群体构成的新业态从业者。他们在“互联网+”背景下，因崇尚“零工经济”而逐渐崛起，例如网约司机、外卖送餐者以及网店卖家等。作为劳动者，该人群同样拥有参加基本养老保险制度的义务和享受相应待遇的权利。然而，这些“未保者”目前依旧游离于社会保障“安全网”之外，且参保意愿偏低，不利于中国基本养老保险的扩面。这种现象的产生主要源于以下两个方面。

1.缴费额偏高。

《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，中国企业职工的个人缴费率为8%，而新业态就业人员等灵活用工者参加“职保”的缴费率却高达20%，是前者的2.5倍。并且，由于难以确定该群体的实际收入水平，他们的缴费基数与当地即期社会平均工资（“社平工资”）挂钩。虽然缴费基数分为多个档次，但即使是缴费下限，也依旧给多数灵活就业者带来不小的经济负担。以江西为例，如表1所示，缴费基数为第一档次的个体经营户和灵活就业人员，在2019年全年仍需缴纳7 371.36元，而年缴纳额最多则高达36 856.80元。

灵活就业人员多为中低收入者，并且收入不稳定。过高的缴费额不仅未能使他们感受到未来的老年生活受到保障，并且容易产生“挤出效应”。当参保者的经济负担不断加重，且即期利益受到损害、消费能力和满足感被严重削弱时，他们便会选择“弃保”。即便参加养老保险，无雇工就业者也因经济困窘的现实情况难以坚持，无法按时履行缴费义务，出现“断保”现象。同时，高额的缴费额所引起的代际冲突，令多为年轻者的灵活就业人员对社会养老保险产生一定的排斥感，增加扩大覆盖面的阻力[2]。

2.对参保的认知不足。

除了缴纳额偏高造成参保率低的原因外，“未保者”自身所具有的短视特性及参保意识淡薄也是决定因素。这部分人员对国家的基本养老保险缺乏基本的了解，心存疑虑;仅有的认识，也多停留在“投资”方面，聚焦于参保是否能给予货币收益，满足其经济要求。在一定程度上，正是这种狭隘的认识限制了他们参保的意愿：由于养老保险制度会抑制居民消费，在面临“即时损失还是未来损失”及“即時获利还是未来获利”的问题时，多数人均倾向承受未来损失和选择即时获利，而二者的结果皆为不参加养老保险[3]。

此外，中国人口老龄化加剧、部分省份的社保基金出现缺口等现象的出现，致使上述群体对政府的信任程度逐渐降低。他们认为所缴纳的社保费用只用于服务新制度实施前没有缴纳社保费用的退休人员，自身无法从中获利;并对于基本养老保险制度具有共济性、能够利用大数法则分散社会成员所面临的养老风险的作用持怀疑态度。因此，多数“未保者”更倾向于投资、储蓄方式，而非缴纳养老保险费用以保障未来老年生活。

（二）养老保险关系转移不畅

随着中国非农化、城镇化进程的加快以及公众个性化的解放，灵活用工已成为社会趋势，各类劳动力转移现象不断加快。在此基础上，相应的养老保险转移功能却没有得到相应的提高。主要针对有雇主的职工而设计的现行政策，不仅不利于吸纳流动劳动者尤其是新业态就业人员参保，同时也难以体现基本养老保险制度的公平性。

目前，中国基本养老保险公平缺失的根本成因便在于人为地以职业、户籍、身份等为条件分设不同制度类别，再分别适用不同缴费、养老待遇和参保补助规则[4]。例如，劳动者所缴纳的养老保险不仅要达到转入地所规定的年限，同时参保者必须具有转入地的户籍，方可享受养老保险待遇。此外，中国基本养老保险基金依旧处于地方统筹状态，不同的统筹地区有着不同的规定，如缴费率、征缴基数和待遇发放等，制度的碎片化给灵活就业者缴纳养老保险的积极性和可持续性提出了挑战。加之最终的养老金发放由参保者办理退休手续时所在的统筹地区负责，流动人员转移养老保险关系困难。

由于养老保险关系转移受阻，流动的劳动力不得不放弃待遇较高、法律规定的职工保险，选择收益偏少的居民养老保险，而居民保险必须由参保者在户籍所在地缴纳。这增加了流动劳动者的参保成本，抑制着他们参保的积极性;另一方面也反映出基本养老保险制度公平性有待改进：该部分就业人员不仅未能保障未来的老年生活，自身也因上述情况流动受阻，难以寻找更好的就业机会。

（三）未保者劳动关系不固定，养老参保权益难以得到保障

5 700万未保者多为流动性就业人员，就业风险高，无法保证就业的长期稳定。部分用工单位为了节省成本、追求最大化利润，拒绝与前者签订劳动合同以确定劳动关系，而就业难情形的存在以及匮乏的自我保护意识，令这部分劳动者接受无劳动合同上岗。加之我国相关部门是根据劳动合同的数量以确定应缴纳社保的人数，如果企业未给上述群体购买职工养老保险，政府机构也无法彻底排查清楚状况、保障流动就业者的养老参保权益，“漏保”现象由此而生。

以农民工为例，如表2所示，2017年中国农民工总数近2.87亿人，然而参加职工养老保险的人数却仅为6 202万人，尚未达到总农民工数的22%。这意味着还有3/4的农民工未参加保障水平较高的职工养老保险，未来的老年生活保障可能会遇到问题。

三、全民养老参保的应对之策

（一）适度降低“职保”的缴费额

中国养老保险制度由现收现付向“统账结合”的部分积累制转变时，产生了“转轨成本”。该成本大致相当于“老人”（新制度实施前退休的职工）和“中人”（新制度实施前参加工作，新制度实施后退休的职工）按新制度标准和新制度实施前工作年限计算所得的个人账户规模的总和[5]。为化解“转轨成本”，中国通过城镇职工养老保险的缴纳试图逐步解决。然而，当这部分费用分担在无雇工的灵活就业人员及个体工商户身上，却加重了其经济负担，损害该群体的即期利益，违背了社会养老保险应体现公平性、给予人民幸福感的初衷。

党的十八届三中全会提出，“要适时适当降低社会保险费率”。目前中国社保费率继续阶段性降低，一些省份的企业职工缴费率已低至19%，然而灵活就业人员参与“职保”的缴费率仍为20%。虽然社会保障制度具有共济性，但过高的缴费率对本身并无单位分担缴纳额的灵活就业人员来说并不公平;然而完全由政府承担规模如此之大的“转轨成本”，则加重了财政负担，减少资本储蓄，削弱中国在国际市场上的竞争能力。所以，应由政府负责解决大部分的“转轨成本”，企业和个人负担部分。

尽管近几年中国养老保险基金历年的征缴收入小于当年总支出，但是通过政府财政补贴等方式，每年的基金总收入仍旧可以弥补总支出。因此，适度降低灵活就业人员参与“职保”的缴费率是可行的。据测算，在不考虑“转轨成本”条件下，统筹账户缴费率为15%即可维持新制度自我平衡;当缴费率确定为17%时，企业和个人便能化解部分“转轨成本”[6]。加之灵活就业人群收入普遍偏低，在下调其缴费率的同时，应该降低最低缴费下限，设定水平较低、不随平均工资增长自动调整的固定缴费基数下限，确保绝大多数的该群体具有参保能力，避免高缴费门槛对中低收入参保者的挤出效应[7]。考虑到该群体工作流动性大，难以确定他们的实际收入，有关部门应当深入调查这部分劳动者的工作情况，确定后者的收入范围以作为缴费基数，激励灵活就业人员积极参加基本养老保险，提高基本养老保险覆盖率。

（二）大力宣传基本养老保险的共济性作用，激励社会成员积极参保

由于需要承担部分的转轨成本、使一些“老人”得到“免费午餐”，因此参保者、尤其是以个人身份参加“职保”的灵活就业人员的缴费率较高。而“无保者”正是以社会保障的公平性为借口拒绝参保，在一定程度上影响了全民养老参保计划的实施。

基本养老保险作为社会保险的重要项目，其互济性特征不言自明，尤为表现明显的是其中的代际转移，以及中央主导各级政府稳步提高的基础养老金基础养老金水平已经由最初的每人55元/月提高至2018年的88元/月。，这些的目的毫无疑问是为了充分发挥基本养老保险的共济功能，促进整个社会的稳定、协调发展。相关部门要加大宣传力度，通过大力、正确、有效地宣传基本养老保险的共济性作用，激励社会成员积极参保。

（三）完善参保机制，让基本养老保险制度更加公平

首先，相关部门应当调整并完善现行政策，打破户籍限制，实现养老保险的顺利转移，使法定参保者在流动过程中不漏出社會保障“安全网”之外，养老保险权益不受侵害。由于缴费与享受待遇的间隔时期相对较长， 应允许灵活就业人员根据其个人的经济实力，自由选择缴费周期，在不同时段参加职工保险或者居民保险。同时，准许缴费者在工作地和户口所在地两者间，自由选择参加养老保险的地点。相关部门要根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，做好两种养老保险制度之间的衔接工作，切实保护好参保人员在制度间转移和流动的权益[8]。换言之，要设置更加适合灵活就业人员的经办机制，建立缴费灵活、制度衔接便捷的参保方式，提高流动劳动者的参保率。

除此之外，劳动者流动能力的增强令重复参保问题层出不穷。参保者既可以在户籍所在地缴纳城乡居民养老保险，又能作为从业者在就业地区被纳入城镇职工养老保险制度中。由于政府需给城乡居民保险参保者以一定的补贴，以上情况不仅为中国已收不抵支的养老基金带来更多的负担，并且增加了行政成本。对此，政府要加快全民参保登记信息化脚步，摸清应保者的情况和数量，大力排查重复参保情况并逐步化解。

（四）加大执法力度，扩大基本养老保险的覆盖面

保障公民的老年生活、实现公民人权是政府不可推卸的责任。解决当前灵活就业人员及农民工等“未保者”在养老保险方面的问题，需要政府积极依法作为。由于部分企业逃避为流动性大的雇员缴纳“职保”以减少成本、寻求利益最大化是市场经济所导致的必然结果，相关的监管部门应加强执法力度，约束和规范企业的行为，维护公民的养老参保权益。

长期以来，中国基本养老保险费征收机构并不统一，部分地方由税务部门征缴，另一些地区的征收主体则为社会保险部门。部门分割管理导致职责不清、相互推诿，征缴制度各行其道。体制性障碍令企业有机可乘，“漏保”“少保”现象时有发生。

2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，将基本养老保险费从2019年1月1日起交由税务部门统一征收。方案的出台结束了中国以往各部门争议不断的征收局面，社会保险征缴行为得到进一步规范并走上法治化道路。同时，较之社保部门，税务部门对各类企业的工资发放和经营情况更为熟悉。该部门在核实缴费人数、缴费基数等基础数据方面具备天然的专业优势，能够有效解决部分企业逃避缴费和瞒报缴费基数等问题，提高社会养老保险费收缴率[9]。流动劳动者的参保权利也借此得到进一步保障，全民养老参保工作将取得长足的发展。

（五）加快全国统筹步伐

目前，中国实行基本养老保险基金地方统筹政策。在此背景下，制度碎片化现象严重，各地区关于缴纳养老保险费用的政策难以进行有效衔接，增加了流动劳动者的缴费成本，影响着劳动力的自由流动。中国基本养老保险制度的属地统筹实质上是差异化的地方制度安排[10]。各统筹区域之间缴费率、缴费额等差异呈现出公平性的缺失，并制约着公众的参保行为以及基本养老保险制度的进一步扩面。此外，地方养老基金因为存储规模小，贬值问题突出，一些省份甚至需要中央巨额的财政补贴来弥补养老基金缺口，不利于制度的长期稳定健康发展。

对此，中国应当加快基本养老保险全国统筹步伐，一方面既可以方便流动劳动力在不同统筹地区间转移与衔接养老保险关系，激励他们参保的积极性，也为今后逐步消除各地区间的养老差异、建立更加公平可持续的基本养老保险制度奠定坚实的基础;另一方面，养老基金的集中运营和调剂余缺能更好的实现基本养老保险制度的互助共济功能，并通过资金的规模效应，增强养老保险基金保值增值能力以弥补基金收支缺口，提供更加坚固的养老保障，提高公民参保的信心，吸引更多的社会成员参加基本养老保险，达到制度覆盖全体法定人员的目的。

[参 考 文 献]

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【责任编辑 吴 姣】