司法改革背景下法官评价制度的完善路径

金锦花

【摘要】法官评价机制改革是深化司法体制综合配套改革的重要任务之一。在我国法官评价的制度实践中，各地法院面临着激励与约束、质量与效率等方面的矛盾。要通过明确制度表述的语词选择、发挥正确的目的导向作用、实行多元化的评价权分配、精准运用有效的评价结果等，对法官评价制度进行完善，促进法官队伍正规化、专业化、职业化。

【关键词】法官评价 评价标准 司法改革 【中图分类号】D926 【文献标识码】A

当前我国法官评价制度的现实进程

新一轮司法改革启动以来，法官业绩评价作为司法改革重要配套机制的组成部分得到空前重视。《关于全面深化人民法院改革的意见 ——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称《四五纲要》）《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任的意见》等顶层设计文件将法官业绩评价纳入到法官队伍建设的重要举措来部署。全国法院系统近年来亦为建立健全法官业绩评价体系作出了诸多努力。最高人民法院在《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责的规定〉的实施办法》对法官审判绩效考核作出了原则性规定，并组织制定《最高人民法院关于法官业绩评价工作的指导意见（第二次征求意见稿）》就业绩评价体系和算法、业绩评价内容和权重等问题进行统一规定。全国各地法院也纷纷建立法官评价机制，积极开展法官履职评价试验，北京、广东等地高级人民法院以及上海、重庆、武汉、南京等地中级人民法院均制定了有关法官业绩评价或绩效考核的规范性文件。

虽然各地法院法官业绩评价的努力取得了一定成效，但业内也不乏对当前法官评价制度的批评。比如，考评的行政化与司法规律相悖，结果导向的考评无助于法官能力提升，仅重视结果量化考评忽视过程评价；考评主体构成不尽合理，考评指标设置不科学，考评方法与程序不够完善，考评结果的运用不够理想；绩效考核奉行“规训逻辑”，适用于行政机关，不适用于奉行“自有逻辑”的司法体制等。

法官评价制度目前还存在一定难题与缺陷

制度称谓的语义范畴尚未廓清。当前，我国法官评价制度的研究和实践中并存着“绩效考核”“绩效考评”“业绩考核”等诸多称谓。尽管《四五纲要》将之前沿用的“绩效”改为“业绩”，将“考核”改为“评价”。但这一顶层设计的概念及其背后的理念变化并未能充分、准确传达至各地法院的法官评价实践，概念的使用亦不尽一致。结果，在适用于工业化情境的，以“有效产出”为指向的“绩效”概念范畴下，通过正负面的“考核（考评）”激励，扩大“司法产品”的生产数量，成为法官“绩效考核（考评）”的制度逻辑。

评价制度的导向偏差较为严重。从《四五纲要》及相关指导性文件来看，推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设是法官评价制度的主要目的。但当前我国各地以案件分值化为主要方式的法官评价制度，加之不尽合理的分值设置，不可避免地导致法官的“刷数据”偏好，在一定程度上将司法工作异化为以体力为基础、以产量定胜负的竞技行为。这不仅无益于法官的素质能力提升，也有损于法官的尊荣感。

被评价法官的主体性缺失较为普遍。合理的法官评价制度应当能够最大限度发挥法官个人主观能动性。但当前在法官评价的实际操作中，过分注重定量评价而忽视定性评价、缺乏法官自我评价环节，加之缺乏法官评价结果的分析和反馈机制，一定程度上造成了评价主体和被评价法官的对立，在很大程度上导致了一线法官的集体“失语”，法官参与评价的能动性不足，甚至招致一线法官对评价制度的抵牾。

评价制度的激励作用发挥不足。法官评价制度中“绩效考核奖金”“评先评优”“任职晋级”等激励措施尚未能被很好地实施，加之各地法院在职位编制和奖金发放方面的把握空间十分有限，法官评价制度在实际操作中并未体现出应有的正向激励作用。反而，未合理限定办案数量上限，仅以竞争性排名机制为重点的办案数量下限动态调整机制，严重减少了法官用在单位案件的精力和时间投入，超出合理限度的司法产出数量不可避免地会影响司法产品的质量。

多措并举完善我国法官评价制度

明确制度表述的语词选择。为了减少“考核”“考评”等词汇在我国管理学语境下形成的行政性色彩，并基于《四五纲要》的制度称谓变化，各地法院在相关制度文本的制作中应统一采用“评价”一词代替“考核”“考评”。另外，“业绩”一词指的是完成的事业和建立的功劳，带有明显的结果导向性。若承认过程评价及定性评价的重要性，则应以司法“表现”为评价内容，并围绕法官履职表现的各个方面设计法官评价制度。

发挥正确的目的导向作用。完善我国法官评价制度，应紧紧围绕正规化、专业化、职业化法官队伍养成的目标，在理清“正规化”“专业化”“职业化”内涵和具体要求的基础上，充分考虑司法内在属性和法官工作特点，不断丰富各类评价标准，促进制度设计与制度功能的耦合。其中，正规化体现的是与司法规律相适应的法官职业属性，专业化体现的是与法官职业属性相适应的履职能力，职业化体现的是确保法官有效履职的职业品格。在这一理解下，正规化要求可以演绎为法官职业准入标准或选任标准的设计以及在分类管理制度下区别于司法辅助人员和行政人员的法官职业伦理要求和履职行为准则；专业化要求可以进一步延伸为事实认定和法律适用能力及与之相关的推理能力、庭审驾驭能力和群众工作能力、与撰写司法文书相关的书面表达能力、与法官所处审级相适应的综合调研能力等司法能力；职业化要求可以转化为业务行为和业外行为的规范性和廉洁性、公平正义为核心的司法良知和法律信仰等能够反映法官自尊水平的评价标准。

实行多元化的评价权分配。当前我国单一的、法院内部人事管理或审判管理维度的单向考评，从逻辑上无法避免在弱客观性、低可信度等方面的缺陷，且未经被评价对象充分参与的法官评价，会导致持续有效的反馈信息缺乏，不利于法官评价制度的持续完善。另外，在当前“唯数据化”考核下的法官被动性，也无助于法官核心能力素质的养成。因此，应当充分尊重法官对评价过程的参与，在法官评价中增设法官自我评价环节，通过被评价法官定期的清单式复盘，促使法官检验自身不足，找准其改进提升方向。同時，应进一步扩大评价群体范围，以提高评价结果的公正性。比如，可以向合议庭成员和与被评价法官有业务交集的法院行政人员和司法辅助人员进行问卷调查。其中，不同评价主体的评价内容应根据从业过程中所能评判的法官资质不同而有所差异。例如，合议庭成员应对法官的司法能力和其他方面的资质进行全面评价，但考虑到行政人员与司法辅助人员在工作中鲜有可作为评价法官司法能力基础的业务交集，行政人员与司法辅助人员评价法官应着重评价法官的司法能力外素质。需要注意的是，在逐步扩大评价主体的范围的同时，应通过科学的问项设计尽可能避免评价主体对法官独立行使审判权可能产生的影响。

精准运用有效的评价结果。一方面，加强法官评价制度的正面激励，首先应用好“绩效考核奖金”“评先评优”“任职晋级”等有顶层规范依据的激励措施，为此应及时完善相关配套制度。需要注意的是，法官评价的正面激励要严格围绕“绩效考核奖金”“评先评优”“任职晋级”等方面实施有效的激励措施，不应随意扩大评价结果的运用。特别是在当前以办案数量作为主要评价指标的法官评价体系下，要将“晋级”限定为法官单独序列管理下的级别提升，应注重避免将“绩效考核（考评）”结果作为行政职务晋升的主要依据的错误导向，防范大范围“彼得原理”对法院整体效能的负面影响。另一方面，负面激励也应成为体现法官评价结果的重要方面。为了实现法官评价制度的负面激励，与评价结果相衔接的员额退出机制，应成为我国法官评价制度配套的重要方面。当然，这项员额退出机制的设计仍应以科学、合理、公正的法官评价标准和法官评价方式为前提。

（作者为长春理工大学法学院副教授）

【参考文献】

①李拥军、傅爱竹：《“规训”的司法与“被缚”的法官——对法官绩效考核制度困境与误区的深层解读》，《法律科学》（西北政法大学学报），2014年第6期。

②北京市第二中级人民法院课题组：《司法改革背景下法官绩效考评机制研究》，《中国应用法学》，2018年第3期。

③谢亮、张子谕：《论人民法院法官业绩评价的完善》，《法律适用》，2018年第7期。