资本项目开放形势下充分发挥外汇窗口作用的再思考

陶进会

近年来，我国资本项目外汇管理改革力度进一步加大，除个别领域外，资本项目外汇交易已基本实现了可兑换，资本项目外汇管理的工作重心也由事前审批转向事中事后监管。从近几年的管理实践看，随着改革的逐步深入，市场主体及外汇局内部管理人员对外汇窗口的作用在认识上存在偏颇，“放”与“管”、“力”和“度”等定位不准，切合不足。因此，对外汇窗口在资本项目管理中的职能进行再定位、作用进行再认识具有现实必要性。

一、资本项目开放形势下外汇窗口含义及职能定位

从狭义的角度讲，外汇窗口是指对外传导政策、办理业务、指导业务的窗口（简称小窗口）。长期以来，基层外汇局内设部门按照经常项目、资本项目、国际收支等业务条线设立，行政审批业务实行分条线“多个窗口”模式，各条线相对独立并向上级业务部门负责。《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》（国发[2015]6号）下发以后，外汇总局出台了《关于外汇管理行政审批有关工作事项的通知》（汇发[2015]31号），进一步规范了行政审批行为，基层外汇管理部门对外业务实施“一个窗口”受理。从广义的角度讲，外汇窗口包括两层含义：一是外汇管理部门提供的管理与服务在涉外主体中的影响范围、影响程度;二是市场主体对外汇管理与服务的重视程度，即市场主体在重大涉汇事项决策、具体涉汇业务操作等方面能否意识到外汇管理的存在（简称大窗口）。

（一）传导政策

目前基层外汇管理政策传导渠道主要有三个：一是外汇管理部门窗口传导;二是外汇管理部门传导到外汇指定银行，再由外汇指定银行传导;三是外汇管理部门通过各类新闻媒体进行传导。从近几年的实践情况看，银行作为外汇政策传导的“二传手”，有时对外汇管理政策传导重视不够，多数只停留在对客户咨询的简单宣传解释上。新闻媒体宣传主要侧重于外汇政策法规条文的转载，传导作用效果较差。只有外汇部门的窗口传导是速度最快、效率最高的一种传导方式，传导政策意图最准确、最直接，越来越成为外汇管理政策传导和信息反馈的主渠道。

（二）拦截风险

目前，基层外汇管理部门在办理包括资本项目在内的“窗口”业务中，坚持“管理”与“服务”并重，在提高效率的同时，还能够在遵循逻辑合理性、商业合理性原则的基础上，对外汇交易背景的真实性进行审核，综合评估金额、币种、期限等与之相应的基础交易背景是否匹配，判断业务是否具有真实交易背景，拦截操作性风险以及跨境资金异常流动风险。在资本项目事中事后监管体系下，只有通过“外汇窗口”，才能直接与涉汇主体进行业务对接，才能真正掌握客户的交易性质和目的，了解资金的来源与用途，把风险拦截在窗口办理的萌芽阶段。

（三）感应市场

外汇管理部门在办理“窗口”业务中，能够第一时间掌握企业的“活信息”，并与业务数据进行关联，挖掘企业的真实意图，掌握企业的真实经营状况，提高主体监测分析、现场检查的准确性、完整性。除此之外，能够依托窗口优势及时掌握客户的第一手信息，第一时间掌握客户的政策需求与反馈，为上级决策提供有力参考。在资本项目事中事后监管体系下，“外汇窗口”掌握的信息除了具有“最直接”的特征外，还具有“面广”“点多”的特征。

二、外汇窗口在资本项目管理与服务中成效初显

（一）探索运用行之有效的窗口指导工具

当前，在具有市场化、宏观审慎特点的资本项目外汇管理工具较少的背景下，外汇管理窗口指导以其灵活性和针对性的特点，为外汇政策的传导提供了更为直接有效的渠道与载体。一是印发指导意见文件。阐述一定时期资本项目外汇业务发展与管理的基本思想、原则和要求，并提出指导意见，对区域内的资本项目外汇业务作出相对具体的要求，使市场主体能够明晰业务发展方向。二是建立行业自律机制。以行规行约制约成员单位行为，在行业内实现相互监督制约，促进行业整体规范、有序及良性发展。三是管理例会。定期、不定期地组织关联单位召开会议，传达上级文件和会议精神，通报情况，协调工作，有效促进了监管部门间的政策与工作协同，增进了监管部门与被监管对象的相互交流。四是约谈单位负责人。要求市场主体主要负责人等到外汇局就资本项目相关情况进行说明或澄清，使被约谈单位能够从决策层面重视和认识有关情况，及時调整和规范经营行为。五是现场走访。直接到企业开展现场谈话和走访，对其政策执行情况和风险情况进行一般性评估，从而直接明了地掌握第一手情况，对于审慎性评估有较大帮助。六是发放风险提示函。根据行政执法检查和非现场监测情况，要求企业对资本项目相关非常规情况以书面形式进行说明，增强外汇管理政策的严肃性和合规性。

（二）探索实施行之有效的窗口指导模式

在银行层面：一是银行需将网点信息变更、从业人员变更、内控制度变更等基础类信息到外汇管理部门备案。特别在外汇业务的市场准入环节，加强对银行管理层及经办人员自身素质及重视程度的核实。二是指导银行将展业原则融入相关内控制度当中，加强内部管控，并要求银行对包括资本项目在内的所有外汇业务，凡涉及业务审核风险的（重点是合规性和真实性等），都要进行实时报告。外汇管理部门在非现场监测中发现的超过预警值的资本项目异常线索，也及时向银行进行预警风险提示，并通过银行的“桥连”作用传达外汇管理部门的管理意图。三是建立对外汇指定银行考核机制，定期对银行执行包括资本项目在内的外汇政策法规的风险做出较为全面客观的评价。银行层面的窗口指导模式在提升银行业务的合规性、提高外汇管理部门的非现场监测效率等方面起到了重要作用。在企业层面：一是集中开展对重点联系企业的业务辅导，进一步发挥重点联系企业工作效能。二是选择开展对有潜在业务需求的重点企业的业务辅导。三是继续坚持“全面走访”制度。对企业走访的内容主要是包括资本项目在内的外汇管理政策的新变化，业务办理流程的新变化，并开展必要的政策辅导。企业层面的窗口指导模式营造了良好的外汇生态环境，增强了企业在日常工作中自我约束的业务风险防范意识。在其他层面：通过在服务大厅摆放宣传展板、悬挂宣传横幅、利用电子显示屏滚动播放宣传标语、发送宣传短信等方式向市场主体普及外汇管理新政策，进一步提高市场主体诚信守法经营意识。

（三）探索运用“关联性分析模式”

在办理资本项目窗口业务中，坚持做到三大关联：一是与历史业务相关联。以当前的行政许可业务为切入点，实现对其历史涉外交易及外汇业务的事中事后非现场核查。重点核查企业资本金到位及结汇情况、外债业务情况、股权转让交割情况、利潤汇出情况等;对境外投资企业主要核查资本金汇出情况、对外担保情况、返程投资情况等。二是与关联方业务相关联。核查与企业有直接资金往来的关联方涉外交易和外汇业务。核查的重点是关联交易的合规性、与该笔业务的关联性等。三是与经常项目相关联。核查与当前资本项目业务有直接关系的经常项目涉外交易情况。实质就是通过当前资本项目行政许可业务的办理实现对同一主体涉外交易及外汇业务的事中事后非现场核查。核查的重点是该笔涉外交易与相关联的其他项目。

三、影响发挥窗口管理与服务效能的主要因素

（一）宏观层面：在“放”与“管”的定位上存在偏颇

近年来，为深入推进“放管服”改革，不断优化营商环境，全面提升外汇局行政服务大厅窗口服务水平，基层外汇管理部门采取多种措施对现有窗口服务方式进行了改进提升，精细化的便民服务手段得到了业务主体的一致好评。值得关注的是随着资本项目的逐步放开，部分涉汇主体在享受便利化的同时，容易忽视外汇管理的存在。产生这种状况的根本原因是缺乏窗口指导方面的量化指标和硬性限制，只能通过劝告、建议等方式来影响市场主体的经营策略与行为，属于温和的、劝谕式的柔性工具，缺乏像现金管理部门“假币没收”规定的刚劲，也缺乏检查部门“违规处罚”的硬劲。

（二）中观层面：在“力”和“度”定位上存在偏颇

一是不同部门之间的“力”和“度”定位存在偏颇。如，政府层面设置的相关目标容易与外汇管理目标存在偏差，特别是地方政府热盼的“招商引资”业务，有些是外汇管理部门限制的业务，这种情况下，地方政府的行政压力容易对窗口指导产生干扰。二是银行和企业的执行偏差会影响整体成效。不同机构和从业人员对资本项目外汇政策理解的差异，外汇业务主管和经办人员调整变动频繁，企业管理层与业务部门沟通协调不到位等因素，都会导致外汇管理部门窗口指导的效果受到影响。三是外汇局分支机构特别是县市支局普遍存在人员短缺老化问题，综合素质与外汇履职要求存在差距，容易削弱窗口管理与服务的效能。

（三）微观层面：在“后”和“续”的定位上存在偏颇

一是对窗口业务后续跟踪不够，往往难以做到全程跟踪指导。二是窗口指导工具，如约谈、提示函等难以与现场检查工具进行有效切合，往往窗口业务办理完毕或者窗口指导完毕后，很少做到后续的现场检查，影响了窗口指导效果。

四、资本项目开放形势下对外汇窗口职能的再思考

（一）资本项目开放给窗口指导、服务与管理带来新挑战

党的十八大以来，我国资本项目开放进程明显加快。资本项目开放也给窗口指导、服务与管理带来新的挑战：一是政策传导面临新的挑战。主要原因是资本项目外汇政策实施的宏观环境和传导机制更具国际化、外部化特征，资本项目外汇政策与汇率政策间的传导路径日趋融合，政策效果可能相互制约，相互博弈。这种情况下，外汇窗口在政策传导的导向性、可调性等方面就很重要。二是拦截风险面临新的挑战。主要原因是随着资本项目的放开，跨境资本流动的波动性显著增强，短期资本流动冲击的风险将加大。这种情况下，外汇窗口的风险拦截面临一定的挑战，既不能影响资本流动，又不能产生风险。

（二）“放”与“管”、“力”和“度”、“后”和“续”的协调统一是充分发挥窗口指导作用的关键

资本项目管理向事中事后转移，并不意味着“窗口管理”的放松。因此，需要对外汇窗口的“放”与“管”、“力”和“度”、“后”和“续”的关系进行再定位和再认识。既要发挥窗口指导的“力”，又要把握好“度”;既要做到全方位服务，释放政策“放”方面的红利，又要维护市场稳定、公平、有序，体现外汇管理的“管”的职能;涉及具体业务，不仅有“后”，更要有“续”。“放”与“管”、“力”和“度”、“后”和“续”做到了协调统一，充分发挥外汇窗口的管理与服务功能就有了底蕴。

（三）发挥“小窗口”的管理与服务职能应与提扩“大窗口”相协调

无论是发挥窗口指导的管理职能，还是发挥窗口指导的服务职能，最后的宗旨是支持涉外经济发展，提高外汇管理部门在市场主体意识中的地位，同时，也是为了打造一只资本项目管理的“无形的手”，真正实现主体监管。

五、相关建议

（一）宏观层面

增加窗口指导的刚性与弹性。在政策设计上对“外汇窗口”适当倾斜，做到刚柔并济：一是着眼于政策目标的实现，以区别于行政审批、行政执法检查的“软”方式，向银行和涉汇企业传达外汇管理的调控意向与要求，使其自觉采取措施来落实外汇管理政策。二是体现问题导向，根据非现场监测提供的数据，锁定对市场主体的风险提示，发挥事前事中的监管作用。三是与风险管控相结合，结合辖区经济、产业特色甄别高危对象，及时管控和化解风险，保障外汇市场健康稳定发展。四是与市场主体自律相结合，督促市场主体自觉处理好自身利益与执行外汇管理政策的关系，按规定的方向和幅度调控外汇资金的流动阀门，切实守好流出流入的关口。

（二）中观层面

做好事前事中的劝诫引导。一是加强窗口指导工具的组合使用，做好事前事中的劝诫引导，并在必要时，果断跟进现场核查、检查等监管手段，坚决处置违法违规行为。二是人民银行、外汇局、金融系统之间，应根据监管监测需要适时进行多层面的沟通协调，明确外汇管理窗口指导的目标、内容和范围等，突出窗口指导的针对性。三是通过监管例会、电话、网络等沟通渠道，督导银行将外汇政策落实到位，并在日常业务办理过程中把政策传导至市场主体。

（三）微观层面

丰富窗口管理与服务手段。一是充分运用技术手段提高管理与服务效率。强化科技手段，扩大数据采集与审核范围，优化数据应用，实现对涉汇主体跨境收支数据的全面采集。二是强化主体监管理念，推进经常项目、资本项目协同监管，做到“分中有合、合中有分”，培育综合监管能手，有效提升穿透式事中事后监管水平。三是扩大与上级机构、地方政府主管部门和内部监管部门之间的信息交流共享，增进互信合作，提升窗口指导合力。四是形成传导反馈机制，了解窗口指导的实际效果，为政策修订提供第一手资料，更好地服务决策。

（责任编辑    刘西顺;校对   XS）