新时期国土综合整治分类体系初探

韩 博，金晓斌，2，3，孙 瑞，李寒冰，田玉福，赵庆利，周寅康，2，3

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023；2.自然资源部海岸带开发与保护重点实验室，江苏 南京 210023；3.江苏省土地开发整理技术工程中心，江苏 南京 210023；4.自然资源部国土整治中心， 北京 100035）

1 引言

党的十九大指出,中国已经进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。与此同时，中国国土空间与资源利用形势也发生了深刻变化[1-3]。顺应新时代、解决新矛盾，国土空间利用方式应当从粗放式向可持续集约、注重人地和谐的高品质发展方式转变[4]。国土综合整治作为增强国土开发利用和资源环境承载力之间的匹配程度、提高国土开发利用效率和质量的重要手段[5]，在当前经济转型期肩负着重要的时代使命。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求“加快推进国土综合整治”；2018年国土资源工作会议提出要发挥国土综合整治在推进山水林田湖草系统治理中的重要平台作用；同年自然资源部成立后正式将“负责国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作”写入部门职能，为国土综合整治工作开展奠定了制度基础；2019年《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，标志着全国范围国土空间规划编制工作正式启动，国土综合整治作为优化国土空间开发利用格局的重要抓手，将在其中发挥重要作用。新的发展阶段、新的发展导向与发展路径、新的行政管理机构等标志着国土综合整治进入了从抽象概念逐步转向具体落地实施、从单一目标转向多元目标、从独立要素整治转向系统综合整治的新时期。一系列相关政策文件明确了新时期国土综合整治实现国土空间格局优化、功能提升、生态修复的目标，提出了整体保护、系统修复、综合治理的要求，但对国土综合整治的内涵、对象、实施途径等尚无界定，导致国土综合整治全面开展之际面临分工不明、任务不清、路径不一等问题。因此，构建符合当前新形势要求的、具有系统性综合性特征的、满足不同层级国土综合整治管理与实践需求的国土综合整治体系，成为当前亟待研究的命题。

目前学界对于“国土综合整治”的研究主要集中在概念[6]与内涵解析[7-8]，以及特定整治类型的实施途径[9]、行业管理[10]、技术标准[11]、整治工程[12]等方面。也有学者从不同角度提出了国土综合整治分类建议或设想。例如夏方舟等系统梳理了国土综合整治近40年的概念演变，提出了以土地开发、复垦、建设用地及农用地整治为基本类型，以资源环境综合整治、海洋保护治理、精准扶贫整治为沿拓模式的国土综合整治类型构想[7]；封志明等从全国尺度提出了国土综合整治分区，按照自然、生态、社会、经济等方面的相对均质性将全国分为11个国土整治区及56个国土整治亚区[13]；刘新卫通过梳理新时期国土综合整治目标与任务，提出新时期国土综合整治应包括城乡土地综合整治、受损土地生态修复、地质环境治理恢复、江河流域综合整治及海域环境综合治理[14]。上述研究在分类思路、分类原则、分类方法等方面进行了有益探索，但未具体分析国土综合整治的途径与任务，对于国土综合整治在不同尺度如何有效衔接、在不同时期应如何定位未进行深入探讨。同时在当前自然资源统一管理和国土空间规划背景下，现有国土综合整治分类体系与管理体系的一致性、整治要素的完整性、整治体系的系统性与综合性都还有待完善。

鉴于此，本文从国土综合整治内涵解析出发，按照系统性、尺度性、动态性等原则提出广义国土综合整治分类框架，结合当前自然资源管理要求与国土空间规划体系定位，构建新时期国土综合整治分类体系，提出不同整治类型的特征、目标及指标约束，以期为国土综合整治规划编制、促进国土综合整治工作开展提供参考。

2 国土综合整治分类总体思路

针对特定对象的分类研究一般有两种解析思路：一是“自下而上”的聚类法[15]，即识别分类对象包含的全部内容的特征，将具有相同或相似特征的内容归为一类；二是“自上而下”的拆分法[16-17]，即将分类对象按照一定的分类原则与分类依据划分为不同类型，适用于分类对象所包含内容不明确的情况。由于国土综合整治内涵处于动态发展过程，且实践中各类整治活动难以穷尽，因此本文采用“自上而下”的分类法构建国土综合整治分类体系。

国土综合整治是一个多层次的概念，首先，国土综合整治是人类优化国土空间与资源利用的全部活动的抽象；其次，国土综合整治是一项现实活动，按照从宏观到微观的尺度逻辑可以分为国家层面的制度设计、行业层面的管理活动以及具体整治实施的途径措施，形成国土综合整治概念圈层结构（图1）。不同圈层的国土综合整治活动遵循一致的目标与问题导向，但随着圈层外推，目标与问题从抽象到具体，从单一到多元。因此，本文拟按照圈层结构外推逐步进行国土综合整治分类体系构建，首先通过对国土综合整治科学内涵解析进行广义（理论）国土综合整治分类，其次结合国家新时期政策与制度背景，衔接国土空间规划定位与要求，对抽象的广义国土综合整治分类具体化，提出新时期国土综合整治分类，明确各类整治的定位、目标与途径，形成完整国土综合整治分类体系。

3 国土综合整治分类体系构建

3.1 国土综合整治内涵解析

国内国土综合整治概念出现于20世纪80年代，为促进国土空间与资源合理开发利用，吴传钧、陈传康、陆大道等一批科学家积极呼吁开展国土综合整治[7]；20世纪90年代开始随着城市化、工业化速度加快，耕地资源保护面临巨大压力，土地整治作为稳定耕地数量、提高耕地质量的重要手段而广泛开展[18]，成为该时期国土综合整治的主要形式；新时期国土空间与资源开发利用面临新的形势，生态环境破坏与自然资源不合理利用成为当前面临的主要问题，业界与学界都呼吁通过国土综合整治促进山水林田湖草系统修复，实现国土空间资源可持续利用[19-20]。

综上所述，尽管在不同时代背景下，国土综合整治被赋予了不同的内涵和表现形式，但其核心内涵始终明确，即国土综合整治是优化国土空间与自然资源利用的过程。不同阶段国土空间资源开发利用能力和社会文化差异导致合理利用的标准不同，但通过国土综合整治实现当前生产力水平下最优利用状态的目标是一致的。因此，为进行广义国土综合整治分类，需首先解析国土空间与自然资源利用的过程，分析国土空间与自然资源利用优化的途径。借鉴人地关系思想，可以将国土空间与资源开发利用系统分为利用客体和利用主体[21]。按照尺度划分可以将利用客体部分分为资源要素与资源系统，可将利用主体分为利用个体和利用群体。资源要素具有自然属性及与人类关联后的利用属性，按照一定等级、格局和组合构成资源系统。利用个体的权属与市场关系、生产能力等是影响资源要素的开发利用的关键因素。利用个体通过要素投入，实现资源要素的功能发挥，利用群体的管理系统通过规划约束利用个体、规划管制资源系统实现资源合理开发利用，并根据资源功能的外部效应反馈优化调整管理。

资源开发利用的优化途径主要包括资源要素的改良、资源利用条件的改善、资源系统的空间格局优化等；在社会经济系统方面主要包括利用者行为引导及权属调整、利用能力的提升、资源开发利用管理体系的优化等。整治对象与优化途径的组合构成了广义国土综合整治分类的基础（图2）。

3.2 广义国土综合整治分类

3.2.1 广义国土综合整治分类原则

根据国土综合整治内涵解析框架及特征确定广义国土综合整治的分类原则如下：（1）尺度性。应在分类中区分不同尺度国土综合整治对象、目标、途径等的差异，不同尺度间整治类型应相互衔接。（2）独立性与综合性结合。体现国土综合整治的系统性、综合性，包括整治对象的综合、整治目标的综合、整治手段与措施的综合等，同时保持不同整治类型在某一特征上的相对独立。（3）稳定性与开放性结合。国土综合整治分类应适应不同时期、不同区域要求，以稳定的整治分类框架容纳不断变化的整治措施和手段。

3.2.2 广义国土综合整治分类框架

以国土综合整治内涵为基础，按照国土综合整治分类原则，可从空间—系统—途径三个层次进行国土综合整治分类。国土空间是国土综合整治的基本对象，其主要类型包括陆地空间与海洋空间，其中陆地空间按照人类活动强度的高低又可以划分为城镇空间（人口密度高，人类活动最剧烈）、工矿空间（人类直接开发利用国土空间资源的高强度活动空间）、乡村空间（以农业生产活动为主的低强度活动空间）和生态空间（人类活动较少的生态重要区与生态退化区）。提升国土空间与资源利用效率的途径包括改善资源本底条件、优化资源开发利用条件、引导利用者合理利用实现资源要素功能提升，以及通过各类资源开发利用活动的空间配置、国土空间用途管制等实现资源系统格局优化。通过整治对象与整治途径的组合，可以构建包括5个一级类、16个二级类、23个三级类的广义国土综合整治分类（图3）。

3.3 新时期国土综合整治分类

3.3.1 新时期国土综合整治规划衔接

不同时期的空间规划确定了国土综合整治的目标导向和功能定位。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出了全国国土空间保护、开发、利用、修复的总体格局，国土综合整治作为解决国土空间利用问题的重要手段，是实现国土空间修复任务的主要抓手。但目前国家层面国土空间规划体系尚未建立，针对国土综合整治的目标、定位、要求尚未细化，因此本文通过梳理原有空间规划中国土综合整治（包括各类专项整治）的规划背景、整治定位、整治类型、整治目标、关键控制指标等要素及这些要素的关系，提出国土空间规划体系下国土综合整治定位。

图2 国土综合整治内涵解析框架Fig.2 The connotation analysis framework of Integrated Territory Consolidation

现有国土空间相关规划包括土地利用规划、主体功能区规划、国土规划、生态保护与建设规划等（表1）。通过分析可知，空间规划中国土综合整治具有以下特征：在不同时期国土综合整治都是优化国土空间开发利用的重要途径；解决新时期的国土空间利用关键问题是国土综合整治的重要任务；部门职责划分是国土综合整治的实施基础；构建有效的层级传导机制是国土综合整治顺利实施的重要保障。因此国土综合整治应在以下方面与国土空间规划进行衔接：（1）定位衔接。新时期国土综合整治与国土空间保护、开发、利用共同构成了国土空间规划格局，其中国土综合整治重点针对利用失序、功能退化的国土空间，通过资源改造、格局优化、功能提升等途径实现国土空间利用优化。（2）目标衔接。国土综合整治应以解决资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价明确的国土空间利用问题、实现空间发展蓝图为目标。（3）对象衔接。国土综合整治分类与国土空间规划中空间类型划分（如生态空间、农业空间、城镇空间等）及空间边界划定（如“三线划定”）相衔接，但也应符合国土综合整治具体实施的要求。

图3 广义国土综合整治分类框架Fig.3 Generalized Integrated Territory Consolidation classi fication framework

3.3.2 新时期国土综合整治分类体系

通过上述分析，结合新时期国土空间与资源利用形势判断，本文将国土综合整治在国土空间规划体系中的作用定位为：针对当前国内资源环境承载压力增加、人地关系不匹配、生态环境恶化、能源资源面临挑战、自然灾害频发等重大问题，以山水林田湖草系统治理为理念，以实现生态修复、促进国土空间资源格局优化与功能提升为目标，确保宏观引领和微观落实相统一、目标一致性与区域差异性相结合，与国土空间开发、保护、利用共同构成国土空间优化格局[8]。因此，新时期国土综合整治分类体系，首先应依据广义国土综合整治分类框架确定实际整治类型划分，其次应根据规划要求明确不同整治类型的定位，最后需要提出可为层级间传导提供参考的控制指标。基于此构建国土综合整治分类体系，包括5个大类，11个亚类及23个小类，各类型的定位及控制性指标见表2。

3.3.3 新时期国土综合整治分类体系落实途径

按照国家、省/区域、市县的尺度分级可以确定不同层面整治分类的落实途径。由于不同尺度面对的国土空间与资源利用问题不同，对国土综合整治分类的目标与要求也不同。国家层面重点按照整治大类构建国土综合整治蓝图，在进行重点区域与重大工程选择时结合特定问题选择相应整治亚类与小类；省级/区域层面根据自身特征与国土空间规划选择区域性的整治大类与亚类，按照国家整治目标的总体要求制定不同类型的整治任务；市县层面需因地制宜选择与地方问题衔接的整治小类，完成整治任务，实现整治目标（图4）。

表1 现有空间规划中国土综合整治定位梳理Tab.1 The positions of Territory Consolidation classi fication in the existing spatial planning

4 结论与讨论

（1）本文以国土综合整治概念的多层次性为基础，采用“自上而下”思路，按照内涵解析、广义国土综合整治分类、新时期国土综合整治分类的逻辑进行分类体系构建，形成完整分类体系；（2）借鉴人地关系思想构建了国土综合整治内涵解析框架，按照“空间—系统—途径”逻辑，依据尺度性、独立性、综合性等原则提出了广义国土综合整治分类框架；（3）通过梳理相关规划中国土综合整治的背景、定位等，提出了国土空间规划体系下国土综合整治的定位，结合广义国土综合整治框架，将新时期国土综合整治划分为5个大类、11个亚类、23个小类，并提出了各整治类型的定位和控制指标，探讨了分类体系在不同尺度下的落实途径。

与以往分类相比，本文分类体系具有以下几个特点：（1）层次性。本文构建的分类体系涵盖国土综合整治的科学内涵层面、制度设计与行业管理层面、具体实施层面。（2）综合性。本文考虑了不同尺度下各类资源要素和资源系统，涵盖了全部陆地与海洋空间，实现要素综合；遵循目标与问题导向，衔接工程、管控、市场、权属等手段，实现措施综合。（3）动态性。根据形势发展可以通过调整整治小类、确定适用的控制指标等完善整治分类，引导整治工作开展。（4）实践性。根据不同整治类型的问题、目标、途径与措施确定控制指标，并分析了分类体系的落实途径，为不同层级国土综合整治管理提供参考。

表2 新时期国土综合整治分类体系Tab.2 The classi fication system of Integrated Territory Consolidation in the new era

（表1续）

图4 国土综合整治分类体系落实途径Fig.4 The implementation way of the classi fication system of Integrated Territory Consolidation

此外本文还存在一些方面有待深化：一是本文国土综合整治内涵解析框架是借鉴人地关系思想进行的简单抽象解析，实际上现实中国土综合整治涉及的要素、要素之间的关系更为复杂，因此今后应进一步加强国土综合整治内涵的理论分析；二是由于缺乏实证分析，目前该分类体系的实际应用效果还有待验证。