我院固定资产处置管理风险分析与控制实践

刘伟，崔志鹏，万雁雁，贾卓霞

青岛大学附属医院 a.资产与招标管理办公室；b.审计处，山东 青岛 266003

引言

医院固定资产是保障医院开展医疗业务工作正常运转的物质基础，固定资产管理也是医院经济运行管理的一项重要工作。目前，现行医院资产管理有不少固定资产管理和分析的文献和成果，大多侧重于固定资产的配置和运行管理；而对医疗设备、后勤设施等高值固定资产处置管理，尚缺乏全面、系统的风险控制管理经验介绍。为了杜绝公立医院固定资产处置过程中的国有资产流失，结合我院固定资产处置多年工作实践，本文从重点分析固定资产处置工作环节中存在的各种风险点入手，进而论证通过加强资产法规及知识教育、优化处置流程、实现资产处置公开透明化、完善各部门及岗位间相互制衡的内控制度，规范资产处置工作行为，以期实现控制和降低资产处置管理风险的目的。

1 公立医院固定资产处置的法规要求

1.1 固定资产处置及审批流程

根据《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）规定：医院资产处置是指对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。医院需处置的资产范围包括：①闲置资产；②因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；③因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；④盘亏、呆账及非正常损失的资产；⑤已超过使用年限无法使用的资产；⑥依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形（比如需要在规定时间内强制报废的特种设备等）[1]。

医院占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，需经主管部门审核后，报同级财政部门审批。不同的省级区域对于资产限额数值的处置上报、审批、备案的管理要求也不尽相同。

我院按照《山东省省级行政事业国有资产处置管理办法》（2017鲁财资36号）规定：①房屋建筑物（含土地使用权）和单项账面原值大于30万元的交通运输工具的资产处置，须上报省财政厅审批；②对于单项价值200万及以上至300万的资产处置，须上报省卫生健康委审批；③对于单项账面300万元及以上的无形资产、通用及专用设备的处置，须上报省财政厅审批。

1.2 资产处置方式及收入上缴

为防止国有资产流失，进一步规范医院资产处置行为，资产处置应当遵循公开、公平、公正的原则，严格执行国有资产处置制度，履行审批手续；未按规定履行相关程序的，任何单位和个人不得擅自处置国有资产。处置国有资产原则上应当按照规定程序进行资产评估，在出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的资产，应当通过拍卖、招投标等市场竞价方式公开处置，杜绝暗箱操作。资产处置完成后，应当及时办理产权变动并进行账务处理。

公立医院资产处置收入属于国家所有，包括资产的出售收入、出让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

2 医院固定资产处置环节风险分析

总结我院固定资产管理发展进程和学习其他医院的资产管理文献，分析固定资产处置问题主要表现如下：固定资产管理部门分散、管理体制不规范，员工资产管理意识淡薄，处置审批流程不畅通、资产管理处置流程不规范等方面。现以鱼骨图方式分析资产处置风险点，见图1。

图1 固定资产处置环节风险分析鱼骨图

2.1 固定资产管理部门分散，管理体制不规范

医院普遍实行的固定资产的管理权和使用权分离体制，造成资产价值管理与实物管理之间脱节。财务部负责固定资产的价值管理，医学设备部、后勤保障部、信息部等部门负责医疗设备、后勤设备、信息设备、无形资产等实物管理，由于固定资产管理内部管理的分散性，导致信息的不对称，账目与实物管理不同步，采购主体、核算主体之间缺乏相互沟通，从而会出现一些账实不符的现象[2-5]。

在医院国有资产年报管理中，是需要一个团队整体协作，在一定的时间内、按照统一标准完成的工作；而缺乏整体性的资产管理模式会使得资产年报变成账面数字的统计，严重地降低了年报信息的质量[6-7]。

2.2 员工资产管理意识淡薄

医院员工是固定资产的使用者，只有其意识到资产的重要性，才会从行动上出发，做好资产的使用、保管、维护等工作。由于医院普遍缺乏必要的固定资产管理法规、制度及相关知识的学习，故员工对固定资产管理的意识比较淡薄，思想认识不够，责任心不强，存在着固定资产管理无关的思想；而各资产应用部门负责人往往忙于日常繁重的医疗事务，忽视了固定资产管理工作。固定资产管理意识淡薄是导致单位固定资产闲置、流失、浪费等现象时有发生的主要原因。

2.3 资产处置审批流程效率低

因信息化程度低、审核部门诸多等客观原因，造成资产处置操作流程运转效率低：①固定资产处置需要报医院职能部门、院领导办公会、上级主管部门、财政部门审批，流程较长，需要提供的资料很多，常因处置手续不全而导致不能获得批准；②由于需要不断补充材料，人为延长了审批时间，在某些固定资产的相关原始资料遗失特别情况下，申报资产将无法获得处置批准。

2.4 固定资产管理处置流程不规范

固定资产违规处置存在固定资产资产流失的风险。表现在：①部分医疗设备更新换代快，但是报废期限比较长，医疗工作快速需求对原设备进行升级替换，对原设备进行报废处置，造成医院资产流失；②个别部门出借、报废资产未按权限进行审批，擅自报废，违规处置固定资产，形成科室内部的“小金库”，造成国有资产的流失；③资产处置等待过程中，往往由于设备待报废时间过长，不同程度的情况下存在着设备丢失或零配件减少的情况，造成医院资产流失[8]。

固定资产报废处置周期长，更新设备不能及时到位，存在资源浪费的风险。由于固定资产报废从申请到最终处置完成的环节较多、周期较长，大型的报废设备由于不能及时腾空机房，造成新进设备迟迟不能安装及投入使用的设备资源浪费。另一方面因处置回收必须由主管部门制定的专门公司承担，在此之前医院不能私自处理，医院不得不浪费宝贵的空间资源，将申请报废的固定资产妥善保存。

3 我院固定资产管理风险的控制策略

我院根据资产处置的风险分析结果，建立健全资产管理机构和人员，强化职责分工，落实管理责任，避免多头管理、相互推诿扯皮现象，为开展资产管理工作提供有力的组织保障；同时贯彻以风险控制为导向的管理宗旨，实行分事行权、分岗设权、分级授权，建立既相互衔接又有效制衡的工作机制和业务流程；通过完善制度、实施措施和优化执行流程等方面，确定风险管理策略和解决方案，对资产处置的管理风险进行防范和管控。资产处置管理流程，见图2。

图2 固定资产处置管理流程

3.1 建立三级管理架构，强化组织保障

我院对固定资产管理实行归口与分类管理、分级管理相统一的三级管理框架，见图3，实现价值管理与实物管理衔接畅通。医院资产管理工作领导小组统一领导固定资产的管理工作，小组为决策机构，由总会计师、分管院领导和相关部门负责人组成；负责制定购置、处置等资产管理制度和重大资产事宜的议定。资产管理部门具体实施领导小组的决策，负责医院全部资产清查盘点、处置，月度及年度报表等日常工作。按资产的不同专业及形式，由相关专业归口管理部门实施二级分类管理；按照医疗设备、后勤设施、信息设备等专业归口管理，负责其相关资产的安装验收、入库办理、资产维修、档案管理等日常工作。作为三级机构的固定资产使用科室负责人是资产使用管理的责任人，同时科室应设置兼职资产管理员，负责本部门资产的台账建立、申领、转移、盘点、处置申报等日常业务活动，以保证其在用资产充分发挥使用效益。

图3 归口与分类管理、分级管理相统一的三级管理框架

3.2 通过宣传、组织培训，深化资产管理理念

针对医院各级人员资产管理意识淡薄、相关知识掌握不够全面等问题，从宣传教育、医院文化建设等方面深化资产管理理念，改善内部环境；通过人才培养和继续教育，提高专职资产管理人员素质；通过知识答卷等方式，对全院职工开展全员培训；通过组织开展常态化政策宣传、组织培训等多种方式，搭建学习和交流平台，提高各科室兼职资产管理员队伍的素质和能力，确保其能将国家相关法规、医院资产管理制度、流程理念，全面落实到资产管理实际工作中，以有效推动医院各科室单元的资产管理工作。

3.3 完善制度，优化固定资产日常管理和处置流程

3.3.1 完善固定资产管理制度的精细化和操作性

在资产管理制度的合规性基础上，完善制度的可操作性和精细化程度，特别对管理内容和管理环节进行表述，明确工作内容、标准、依据、责任人，提高制度的可执行性和可问责性[9]。完善固定资产常态化盘点制度及有效落实，是解决资产丢失、毁损、违规处置等账物不实问题的有效渠道，通过常态化盘点促使固定资产管理水平持续提升。医院对固定资产清查应当至少每年实地盘点一次，对盘盈、盘亏、毁损的固定资产应查明原因、明确责任，及时弥补管理上的漏洞；并根据医院的管理权限批准后，在期末结账前处理完毕，准确完成资产年度书面报告[10]。

3.3.2 规范固定资产处置流程和不相容控制监督

资产使用科室根据资产使用情况提交处置申请，专业管理部门组织技术人员提出鉴定意见，资产管理部门按照资产处置规定的权限，将鉴定意见及处置申请向上医院、主管部门、财政部门逐级报批，要求实施资产处置。整个处置流程概括为处置鉴定、处置批准、处置及处置账务处理四个环节。

（1）处置鉴定环节。使用科室需详细说明报废理由，技术人员对专业设备的报废申请还须附相关签署的技术鉴定报告，对高价值（比如≥50万）资产采用三名及以上技术人员集体鉴定；对资产的处置条件要严格控制，严禁固定资产处置的盲目性和唯利性。杜绝资源浪费。

（2）处置审批环节。资产管理部门实地勘查、核实固定资产处置的具体情况，报废处置需上报医院办公会领导集体讨论决定，防止处置过程中违纪情况发生，减少医院资产流失；在逐级审批完成院内处置流程后，并按照报批权限上报主管部门、财政部门审批。

（3）处置环节。根据批复公文，资产管理部门将拟处置实物，移交主管部门制定的专门公司回收或公开拍卖处置；财务部门统一收缴处置资产的收益，并纳入医院预算统一安排，以杜绝舞弊违规风险。

（4）处置账务处理环节。财务部门根据资产处置批复公文，在处置完成后，及时办理产权变动并进行核销账务处理，保证资产账物信息准确相符[11]。

3.4 全面落实高值资产处置的公开拍卖制度

随着卫生经济体制改革的进一步深化，公立医院固定资产占总资产比例不断增大，在一些大型综合公立医院的资产总额中，固定资产的份额甚至已占到了70%以上，而且每年处置的资产总额也数以亿计；2018年底我院固定资产总额已超过36亿，而且每年处置的资产原值超过7000万元。为实现处置国有资产的利益最大化，杜绝低估贱卖、暗箱操作等违规行为，只有全面实施透明度高、公开性强的公开拍卖方式才能统一实现该目的[12]。

3.4.1 固定资产处置公开拍卖的必要性

《中华人民共和国拍卖法》拍卖定义是：“拍卖是指以公开竞价的方式，将特定的物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式”。拍卖交易的完成实际上就是通过众多竞买人在同一时间、地点公开竞价，实现价高者得的过程。拍卖作为特殊的买卖方式具有以下特性：①通过中介服务以公开竞价成交的交易方式，是受法律法规严格规范的经济活动，从交易性质来说，拍卖是公卖而普通买卖交易为私卖；②在处置资产价格形成方面，拍卖是买方定价而普通交易是卖方定价；③从价格竞争对手看，拍卖中价格竞争是在买方展开，以价高者胜[5]。医院每年需要报废处置的固定资产数量大、原值高且种类多，涉及医疗设备、信息设备、后勤设施。因环保政策要求等影响，报废处置的资产残值价格呈逐年降低，而评估费用呈上升趋势；甚至在极端情况下，会出现资产处置残值远小于评估费用的情况。拍卖是一种决定市场资源价格的经济机制，当面临着处置资产的价值无客观标准认定时，就是应用拍卖机制处置资产的最好时机；由买卖双方通过集合竞价的形式决定处置的残值[13]。

3.4.2 拍卖形式选择

公平竞争是固定资产处置公开拍卖的灵魂。为充分保证拍卖的竞争性、有效性和时效性，对参与竞拍者（买方）的资格和范围不宜过多限制，最大限度地吸引潜在竞争者积极参加。同时实施中，选择适当的拍卖形式也是十分重要的。日前市场上广泛被运用的拍卖形式，主要有如下四种。

（1）升价拍卖(亦称为公开拍卖或英式拍卖)。在升价拍卖中，价格逐步提高直到只剩一个买方为止，该买方以最后的价格赢得标的物。在这一拍卖中，价格连续逐步升高，任一买方，一旦退出竞争，则不得重新返回参与拍卖；同时，买方亦不可以采用跳跃性出价来试图阻止竞争对手。

（2）降价拍卖(亦称荷兰式拍卖)。降价拍卖与升价拍卖的形式完全相反。拍卖从卖方设一极高的开始价格，价格逐步降低，直到有人愿意购买为止。最终价格为该时刻所显示的价格。

（3）一级价格密封拍卖。各买方不知道其他买方的出价，且同时提交其密封报价，出价最高的买方赢得标的物，最终价格为该赢家的报价。

（4）二级价格密封拍卖（亦称Vickrey拍卖）。在二级价格密封拍卖中，每一买方在看不见彼此出价的情形下独立出价，出价最高的人赢得该标的物。与一级价格密封拍卖不同的是，最终价格非赢家自己的出价，而是第二高的出价，或者“第二价格”[13]。

3.4.3 拍卖方式选择

随着互联网+产业的飞速发展，网络拍卖服务快速兴起，相比于现场传统拍卖，买卖双方基于平台进行在线的竞价，超脱了时空限制，大幅降低了交易成本；因参与者进入门槛较低，参与者数量多，进而提升了拍卖交易的成功率与市场匹配效率。当然，由于网络拍卖没有竞买人在场，缺乏现场拍卖时的热烈气氛，有时会存在竞争不充分的现象[14-16]。

3.5 强化固定资产的内部审计监管

医院审计部门应对固定资产内控制度及实施进行检查与监督，评价其健全性、合规性和效益性，查找资产管理工作中的缺陷并督促整改；审计申请报废的资产是否已到使用年限，报废条件是否明确；审计报废资产的合理性是否得到充分评估，报废鉴定是否严谨，每个部门在每个环节是否发挥了相应的职能；审计资产处置程序是否合规，各环节签字是否齐全，处置是否经领导集体讨论决定，原值高、残值大的资产是否经相关部门评估，以公开拍卖方式处置，残值回收管理是否到位，处置资产是否核销账目等问题。

3.6 建立并完善资产管理责任追究制度

很多医院在资产管理中存在账账不符、账实不符、私自处置随意出借等现象：一是因各管理部门之间联系不密切，缺乏交流；二是因管理人员责任心差，有章不依，规章制度落实执行力差。实践证明，建立科室及个人绩效考核与固定资产工作质量相挂钩的责任追究制度，发挥绩效考核应有的激励作用，是整顿管理部门的工作风气，提高员工责任心，提高资产管理工作质量和水平的有效手段。

坚持有错必纠、失责必追原则，秉持公平、公正的考核奖罚措施，对未履行或未正确履行职责等过错行为造成的资产损失，在事实清楚、证据确凿的基础上做好责任认定工作，并对责任人进行追究和相应处罚。同时，在绩效考核体系中需要建立有效的信息沟通和反馈机制，以期实现在考核过程中及时发现问题、解决问题，通过资产管理工作各环节科室、员工之间的良好互动，循序渐进地不断提升医院固定资产的管理水平[17]。

4 固定资产管理风险控制的应用效果

为防止报废国有资产流失，保证资产处置中的利益最大化。我院2018年度内对高值（≥50万）报废固定资产处置，进行了现场公开拍卖1次、网络电子化拍卖4次，见图4。

图4 网络电子化拍卖

同期对比年度数据，报废固定资产的处置收益率大幅提高，从2017年度的0.94‰升至2018年度6.53‰，见图5。通过风险管控，大大提高了报废资产处置收益，防止了报废国有资产残值的流失，有效控制了固定资产处置中存在的问题。

图5 报废资产处置收益与报废资产处置收益率

5 结语

公立医院固定资产是医院履行各项职能，开展医疗、教学、科研等各业务正常运转的必要条件。针对医院资产管理中分析存在的各风险管控点，健全单位资产管理内控机制；制定完善的风险控制体系，特别在资产处置中应当遵循公开、公平、公正的原则，建立决策、执行和监督相分离的工作机制，规范处置行为；高值固定资产通过拍卖等公开交易方式处置，将资产处置的管理风险控制至最低承受度之内，以期全面提升医院资产管理水平。