政府对工程质量监管的机制与措施建议

薛楠楠，柯于连，张 伟

（1.华中科技大学土木工程与力学学院，湖北 武汉 430074；2.湖北省黄石市阳新县建设工程质量监督站，湖北 黄石 435200）

0 引 言

工程质量事关人民群众生命财产安全，事关改革发展大局，“百年大计，质量第一”［1］。为了全面确保建筑工程质量，需要政府、施工方以及群众共同落实好相应的监管工作，而其中的政府监管则是落实对建筑工程项目质量、安全有效管理的关键所在［2］。政府对建设工程的监管是多方面的，既需要对建设过程中各方主体的行为及责任义务的履行进行监督，又需要对相关施工资料及建筑实体的质量进行查验、评价，更需要负责对建设活动中出现的违法、违规行为进行处理，其责任之大，监督范围之广，不仅加大了政府执行监管工作的难度，更激化了我国有限的质量监督管理资源与日益增长的质量监督管理工作之间的矛盾［3］。

从监管内容上看，目前的监管工作主要集中在勘察设计阶段和施工阶段，对其他阶段和相关主体的质量监管较为薄弱；从监管方式上看，大部分地区的监管方式依然较为传统，创新性不足，监督巡查和差别化监管、市场与现场监管联动的监管方式仍需进一步推行；从监管效果上看，当前的工程质量监管对质量链上的关键链节点的监控力度不够，更多强调的是一种事后的质量控制。

如何促使各建设主体充分发挥自我监督管理能力，发挥主观能动性，如何改善政府的监管方式，加大监管力度，是当今形势亟需解决的问题。本文将在现有研究的基础上，构建更为全面系统的工程质量监管体系，从机制问题着手，并逐一进行分析和调研，以便得到具有实践指导性的建议。

1 政府对工程质量监管机制的范围界定

通过梳理住建部和各地方的文件及具体实践，政府对工程质量监管机制的框架如图1所示。本文将从工程质量行为监管机制、工程实体质量过程监管机制、工程质量违法违规执法与处罚机制、工程质量市场监管机制和工程质量评价和奖励机制这五个方面来阐述政府对工程质量监管机制。

图1 政府对工程质量监管机制的框架

1）工程质量行为监管机制。指政府行业主管部门和专业化监管机构等对工程建设的各类市场主体（建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、检测单位、材料设备构配件供应商等）的市场竞争、企业管理、项目管理等与工程质量相关的管理行为实施监督管理的机制，其中涉及到的工程建设的参与主体如图2所示。

图2 工程建设的参与主体

2）工程实体质量过程监管机制。指以施工单位、监理单位为核心的参建主体，对施工阶段各单位工程、分部分项工程的质量状况进行现场检查、评价、验收、督促整改等过程监管的机制。聚焦于工程实体质量中的“实体”一词，主要针对能观察、能检测、能鉴定的材料、构配件，并重点关注信息化手段在实体质量过程监管中的作用。

3）工程质量违法违规执法与处罚机制。指政府行业主管部门和专业化监管机构依据法律法规的授权，对参建主体违反法律法规、损害工程质量的行为进行执法和处罚的机制。

4）工程质量市场监管机制（包括工程建设诚信体系和工程质量保险机制）。工程建设行业诚信体系，指通过对工程建设行业内主要市场主体参与招投标、合同管理、项目管理、配套服务等相关活动的情况进行信用信息采集、信用评价、信用评级、奖优罚劣等，促使各方主体依法依规参与市场竞争、诚实守信、尽职履责的机制。

工程质量保险机制，指通过建立工程项目实体质量、参建单位质量管理责任等不同类型险种，明确投保人、保险对象、保险费计算、赔付标准等具体内容，一方面解决工程质量问题的损失偿付问题，另一方面将保险费与质量管理水平挂钩，促进参建单位提高质量管理水平的机制。

5）工程质量评价与奖励机制。指行业主管部门或建筑业协会、土木工程协会等行业协会组织开展的，委托技术专家对工程实体质量和质量管理情况进行全面评价，并依据评价情况给予奖励，激励参建单位创建优质、精品工程的机制。

2 政府对工程质量监管机制的实践比较

2.1 工程质量行为监管机制

工程质量监督机构由于人员、资源有限，住建部要求必须有重点、有导向地开展监管工作。为此，2011年全国开展建设工程质量安全及建筑市场监督执法检查，2015、2016年开展工程质量治理两年行动［4］，2017年启动工程质量安全提升行动［5］，进一步明确了工程建设市场主体质量行为监管的内容要点，如七方主体单位明确和落实质量管理责任的情况、项目负责人和有关执业人员执行国家工程质量有关法律、法规和工程建设强制性标准的情况，发现了七方主体仍存在着一些问题，如建设单位在招投标阶段对勘察、设计单位盲目压价或在施工阶段压缩工期，违背基本建设程序，先开工后补办手续；设计单位执行设计规范不严谨或违反强制性标准，设计中考虑不周全或存在漏项；施工单位无资质或超资质承揽业务，仍存在转包和违法分包现象；监理人员素质高低不齐，且流动性大，持注册监理工程师证的监理人员上岗率低等。

根据住建部的要求及检查中存在的具体问题，各地也纷纷做出了相应规定，其内容总体上是一致的，且比较繁琐，因此，仅以北京市为例进行介绍。北京市专门制定了《北京市建设工程质量管理条例》，明确了各方单位的工程质量行为要求如表1所示。

表1 工程建设市场主体的工程质量行为要求及做法表

2.2 工程实体质量过程监管机制

住建部为了加强工程质量过程控制，于 2018年9月印发了《工程质量安全手册（试行）》，其中实体质量部分从 13 个方面归纳了各主要的分部分项工程的质量控制要点［6］，可作为工程质量管理和监管的指南性文件。

各地也都纷纷响应住建部的政策，其措施主要集中于信息化手段在实体质量过程监管中的应用方面。如图3所示，从勘察设计质量监管、建筑材料构配件质量监管、施工分部分项工程质量监管和工程检测质量监管4 个方面进行探索。

北京市通过影像留存、人员设备定位和数据实时上传等信息化监管方式，推动勘察现场、实验室行为和成果的质量管理标准化，提升工程勘察质量水平；江苏省扬州市在原有的系统监督软件中增加模块，开设材料三级管理，以监督项目为载体，实现过程中的溯源管理；深圳市大力推动建筑工业化、信息化、标准化，并通过“政府引导+市场化运作”的双引擎驱动，探索形成了“五化合一”（标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修和信息化管理）的整体方案；江苏省各市采取不同措施进一步规范见证取样送检工作，实现了深层次的劳务人员的信息共享。

图3 信息化手段在实体质量过程监管中的应用实践

2.3 工程质量违法违规执法与处罚机制

梳理住建部自 2011年以来的主要政策文件、领导讲话等，提炼住建部关于工程质量违法违规执法与处罚机制的主要政策导向如图4所示。

图4 住建部关于工程质量违法违规执法与处罚机制的政策导向

各地都结合本地建设市场实际情况，探索有效的执法手段，其中北京市的改革创新步幅较大。

1）北京市质量安全监督总站创新实施了“三位一体”监督执法模式，构筑了“评估、监督、执法”的铁三角。

2）北京市总站对监督执法检测工作确定了“三级管理，分工协作，部门负责，责任到人”的管理原则。

3）北京市自 2006年以来，每年都会开展以不同工程为对象的网格执法检查，加强对不同工程的质量监督及管理。

4）2010年，北京市建筑业管理处同北京市总站建立资质申报违法违规行为简易处罚机制，提升处罚效率。

2.4 工程质量市场监管机制

2.4.1 工程建设诚信体系

为了保证工程质量的稳步提高，住建部和中国建筑业协会致力于推进质量诚信体系建设，建立健全信用评价和惩戒机制，从加快企业、人员、项目三大数据库的建设、建立守信激励和失信惩戒机制和加强市场、现场“两场”联动等方面强化信用约束［7］。

各地在工程建设诚信体系方面的探索基本相似，其主要措施如图5所示。

图5 工程建设诚信体系的实践图

1）建立企业和人员市场行为评价制度，依据评价结果实行分类监管，对不同的企业和人员给予相应的信用激励和惩戒措施。

2）建立覆盖全面、稳定且唯一的统一社会信用代码制度，搭建统一的质量安全监督考核信息平台。

3）建立公共信用信息归集和共享交换机制，实现各行业、各领域信用信息系统的互联互通和信用信息的共享交换。

4）建立工程质量黑名单制度。

5）制定详细的建设市场信用管理办法。深圳市将工程建设市场主体的信用信息分类为行政处罚信息、其他不良行为信息、履约评价信息和良好行为信息，以分阶段评价和实时评价相结合方式进行。

2.4.2 工程质量保险机制

上海市对工程质量潜在缺陷保险制度的研究是走在全国前列的，通过推行如图6所示的一系列文件，建立了住宅建设工程质量潜在缺陷保险制度。2017年，建设工程质量安全风险管理机构（TIS 机构）名单的公布，标志着工程质量保证保险（IDI）风险管理职能正式落地。

图6 上海市推行工程质量保险制度的相关政策

浙江省印发了《关于进一步完善工程担保制度推行建设工程综合保险工作的通知》，明确自 2017年1月 1日起，在全省范围内推行建设工程综合保险，有效防范化解风险，降低建筑业企业的资金成本。

2.5 工程质量评价和奖励机制

住建部在工程质量评价机制方面，主张开展工程质量管理标准化工作，建立基于质量行为标准化和工程实体质量控制标准化为核心内容的评价办法和评价标准；在工程质量评价奖励方面，倡导完善和改进鲁班奖评选工作，强化激励机制建设，采取指导和激励并重的方式建立工作激励机制。

在住建部政策的指导下，上海市、湖北省、江苏省及深圳市进行了如表2所示的探索。

表2 各地对工程质量评价和奖励机制的实践探索

3 政府对工程质量监管机制的措施建议

3.1 完善工程质量行为监管机制

规范工程建设市场主体的质量行为，最关键的是推动各单位完善自身的质量管理体系，实行质量行为管理标准化，这与住建部的政策导向也是一致的。针对房屋建筑工程建设的全过程，分别从建设、勘察、设计、施工、监理、检测单位及材料设备构配件供应商这七方市场主体的企业层面和项目层面，以管理主体标准化、管理内容标准化、管理方法标准化和管理效果标准化为主要内涵，构建七方市场主体管理标准化评价指标体系［8］。

通过规范质量管理标准化评价的主体、内容、方法及效果，为各类单位开展质量管理标准化评价工作提供参考依据和指导。七方市场主体评价的指标体系构建思路相同，仅指标设定不同。以建设单位质量管理标准化评价指标体系为例，从质量管理主体标准化、内容标准化、方法标准化、效果标准化 4 方面构建评价指标体系，其评价指标体系如图7所示（仅列出一级、二级指标）。

图7 建设单位工程质量管理标准化评价指标体系层次结构图

根据综合考核分数的高低，将评价结果分为“A+”“A”“B”“C”“D”5 个等级。其中 A+ 代表特优；A 代表优；B 代表良；C 代表合格；D 代表不合格。各类企业质量管理标准化评价结果主要应用于：①掌握企业及项目的质量管理状况；②发现质量管理问题，及时提出改进措施；③总结经验，提高质量管理水平；④激励、规范企业管理人员、技术人员的行为这 4 个方面。

3.2 加强工程实体质量监管信息化

目前的工程实体质量过程监管中，仍存在着一些突出问题，一是政府过于具体的管理模式使工程建设规模和有限的监督力量间产生较大矛盾［9］，二是实体质量监督手段比较落后，基本上仍采用眼睛看、耳朵听、小榔头敲、用手摸的“敲、打、看、摸”的方法，影响质量监督管理工作的有效性。为了改进实体质量监督手段，在工程质量全过程监管中，政府等监管部门应加强在如图8所示的信息化方面的技术应用，引导各类企业学习和运用信息化技术升级质量管理手段，提高质量管理水平。

根据《2016-2020年建筑业信息化发展纲要》要求，在工程项目勘察中，研究构建支持不同机构数据和多种采集方式的工程勘察信息数据库，实现工程勘察信息的有效传递和共享。在工程项目设计中，普及应用 BIM 进行设计方案的性能和功能模拟分析、优化、绘图、审查，以及成果交付和可视化沟通，提高设计质量［10］。对于施工分部分项工程的质量监管，通过移动端现场采集信息，质量问题随手拍照、自动上传，影音资料自动归档，将整改通知、整改回复自动推送到质量责任人员，实现闭环管理。

3.3 完善工程质量违法违规执法与处罚机制

依据调研情况，当前工程质量违法违规的执法和处罚存在两方面问题：其一是工程质量违法违规及其法律责任的部分条文的可操作性较差，使得执法和处罚遇到阻力；其二是工程质量违法违规执法和处罚的组织机制和职权行使方面还不够顺畅，存在检查监督权和执法处罚权分离的局面。鉴于此，我们针对这两个方面相应提出如图9所示的建议。

图8 加强工程实体质量监管信息化的建议

图9 完善工程质量违法违规执法与处罚机制的建议

一是增强工程质量违法违规处罚的可操作性，建议在法律法规中处罚基数设置这部分进一步完善，具体可参考借鉴北京市的做法。北京市探索了以分部分项工程造价为基数的罚款计算方法，是在国家法律法规基础上的改进和创新。

二是改变检查监督权和执法处罚权分离的局面，建议实行监督检查、执法处罚统一实施。如不能实行监督检查、执法处罚的完全统一，建议划分处罚权限，实行部分统一，也就是要下放一定的执法处罚权给工程质量监督机构。

在规范优化监督管理执法程序方面，建议从公开执法过程、优化执法程序和创新执法手段三各方面进行改进。例如在优化执法程序方面，对于严重的违法行为导致的工程质量事故，应该严格按照如图10所示的执法程序执行；而对于建筑施工现场常见的安全生产一般违法行为，可借鉴北京简易执法程序的做法，采取简易程序快速处罚机制。

图10 执法检查中违法行为的处理程序

3.4 完善工程质量市场监管机制

目前建设工程质量诚信评价体系不够系统、全面。除工程建设诚信体系相关的条文规定不够完善外，当前建筑市场诚信体系建设机制也存在一些不足，主要表现在缺乏全面的诚信信息公开平台、失信惩戒力度较弱以及企业诚信意识淡薄三个方面。

在建立健全工程质量保险机制方面，就目前各试点地方实施情况而言，相比较与《关于推进建设工程质量保险工作的意见》文件中所述意见仍存在鼓励投保方式推动力度不足、工程质量责任保险与代位追偿制度未落实完善、保险费率未能实现差异化以及第三方风险管理机构发展不成熟等问题。

因此，如图11所示，对建设市场诚信体系和建立健全工程质量保险机制提出针对性的建议。

政府应当通过开展质量信用评价，充分发挥市场和社会对市场主体质量行为的约束作用，健全完善相关法律法规，建立统一的诚信信息平台和诚信评价标准，培育独立的信用评价机构，形成全国统一的建设市场诚信体系以此作为政府监管的有效补充。

我国工程质量保险可以参考我国汽车强制责任险的做法，实施强制性工程质量保险；对于保险费率的计算规则，可以参考上海模式，采用保险费=计费基数×计费费率，并实现保险费率的差异化。

图11 完善工程质量市场监管机制的建议

3.5 完善工程质量全过程评价和奖励机制

目前，针对施工质量的奖项最多，勘察设计奖项次之，针对建筑材料、构配件生产制造质量的奖项较少。评奖流程方面也存在一些不足，有些企业将申报质量奖项作为一项政治任务，除了投入资金、切实加强管理外，也不乏大肆包装宣扬、弄虚作假、暗地联络专家评委等违规手段，使得评奖的公正性受到一定的质疑，建议从以下两个方面完善工程质量全过程评价和奖励机制。

1）完善工程质量全过程评价和奖励机制框架。根据住建部的政策导向，建立基于质量行为标准化和工程实体质量控制标准化为核心内容的评价办法和评价标准，评价结果作为企业评先、诚信评价和项目创优等重要参考依据。增加建筑材料、构配件生产制造阶段的奖项，从源头控制工程质量。

2）完善工程质量的评奖奖励，增加获奖单位的实质性利益激发参与评选的积极性。目前优质工程奖项多为名誉性奖励，故对施工单位创优工作积极性造成影响。因此可以采取做出一些实质性的优惠，例如：①对获得国家级优质工程奖或省级优质工程奖的项目，建设单位可以按照造价的一定比例给予奖励；②对获奖企业在投标过程中进行适量加分，或者给予获奖企业资质升级优先权；③将工程质量的评优机制与诚信体系建设中的信用评价结合起来，逐步形成一套完整的“优胜劣汰、奖优罚劣”的机制。

4 结 语

为了推动政府对工程质量监管工作的不断成熟，实现工程质量管理水平的持续提升，本文针对加强政府对工程质量监管的机制，分别对工程质量行为监管机制、工程实体质量过程监管机制、工程质量违法违规执法与处罚机制、工程质量市场监管机制和工程质量评价和奖励机制五部分进行阐述，把各地的具体实践进行比较，提出具有实践指导性的政府对工程质量全过程监管机制建议，为政府开展工程质量监管工作提供参考。