新中国70年：户籍制度变迁、人口流动与城乡一体化*

□ 郭东杰

内容提要 中国户籍制度变迁，不只是城乡居民的迁徙自由权利被剥夺、改革开放后又逐渐恢复的过程，更是城乡多元社会形成、发展而后逐渐融合、一体化的历史。1950-1977年，户籍制度变迁不断权益化、福利化和等级化，城乡社会严重分割，社会阶层固化，国家极端贫困；1978年之后，适应社会主义经济建设的需要，户籍制度以强制性为主、诱致性为辅渐进地变迁，从放松流动限制到降低户口迁移条件，直至取消农业户口与非农业户口，实行居住证制度，户籍制度改革不断取得新突破。在新型城镇化和乡村振兴两大战略下，深入实施户籍制度综合改革，统筹城乡社会平衡发展，实现公共服务的普惠性和均等化，有利于促进劳动力要素的双向流动，加快城乡一体化进程，决胜全面建成小康社会。

新中国70年，户籍制度在特定时期具有特定的历史价值。作为一项基础性的社会管理制度，我国户籍制度基本遵循“家庭——出身——身份——秩序——控制——分配”的逻辑结构，与其他制度的关联性极强，所以，户籍制度变迁要受到宏观环境和其他制度的影响与约束，其作用的发挥也需要其他制度相配合。正如周雪光等（2010）所说，制度变迁很少只有某一机制在起作用，而常常涉及多重制度逻辑和过程，在与其他机制的互相作用中，某一具体机制影响的程度和方向也可能发生很大变化。制度之间存在层次、时间和结构等方面特征的关联性，它们以多种方式作用于制度系统的演化过程，影响着制度变迁的绩效（盛广耀，2017）。新中国户籍制度变迁，不只是城乡居民的迁徙自由权利被剥夺、改革开放后又逐渐恢复的过程，更是城乡多元社会形成、发展而后又逐渐融合、一体化的历史。可以说，户籍制度前进一小步，社会文明跨越一大步。然而，户籍改革向来步履维艰，原因在于在户籍基础上嵌套了各种社会福利和公共供给，户籍本身构成了一个“福利包”（任远，2016），户籍与保障、就业、教育、土地及居住等相互嵌套、相互影响。以史为鉴，可以知兴替，面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，深化户籍制度综合改革，推动新型城镇化建设，促进农民工市民化，实施乡村振兴，加快城乡一体化成为当务之急。

一、新中国秩序重构（1950-1957年）：从迁徙自由到限制盲流

新中国成立之初，公民在法律上是有迁徙自由的。1949年《共同纲领》确立自由迁徙是11项公民自由权之一；1954年《宪法》规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”但是，新中国满目疮痍，百业待兴；城市秩序紊乱，失业和通货膨胀严重。为建立公共秩序、恢复经济建设，政府试图通过一种有效的制度安排，以便在社会中营造一种“人工维持的秩序”。秩序的建构需要社会控制，只有对群体成员的行为进行规范、制约或惩罚，才能保证人们有序地合作。1950年8月，《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》主要针对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，以便“搞好社会治安，保障安全”。

1951年7月，《城市户口管理暂行条例》规定对人口出生、死亡、迁出、迁入社会变动等户口管理，一律由公安机关执行，该条例标志着新中国城市统一户口管理制度的形成。为了便于掌握全国人口变动情况，1955年6月，《关于建立经常户口登记制度的指示》规定，办理户口登记的具体机关是城镇的公安派出所或乡镇人民委员会，公安派出所和乡镇应建立户口簿和出生、死亡、迁出、迁入登记册，对出生、死亡、迁出、迁入等四项变动情况随时填入和注销，对因离婚、分居、失踪、寻回、收养、认领等原因引起的户口变动及时进行管理。

在此时期，政府实施了人口登记制度，但城乡人口流动还很活跃，有大量农民流入城市，无业者急剧增多，社会治安恶化。于是，1953-1957年政府先后8次发出指示，劝阻农民盲目流入城市，改变自由迁移政策为控制城市人口规模、限制农民进城。例如，严格禁止企业从农村招工，在城市建立收容站，把进城农民遣返原籍等措施。同时，一系列户籍管理配套政策陆续颁布，《关于粮食统购统销的决议》和《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》规定计划收购和计划供应的办法；《市镇粮食定量供应暂行办法》对粮食供应、粮票和粮油转移证进行管理，粮食配给直接与户口挂钩；《关于城乡划分标准的规定》划分农业与非农业人口，国家解决非农业人口的粮油供应，从而形成了与户籍相关联的社会福利制度。

新中国成立初期前8年，户籍政策波动较小、人口流动比较自由，呈现出一个相对稳定的政策平衡期，这为新政权的稳定和社会秩序的恢复创造了有利的条件。但是，户籍管理统一到公安部门，对居民迁出迁入要求办理手续，已经呈现出利用户籍制度来控制居民特别是农民的居住与迁徙的意图。

二、户籍制度强化社会控制（1958-1977年）：从城乡分割到逆城市化

经过社会主义三大改造，1957年第一个五年计划完成，计划经济体制正式确立，人们的生活得到一定改善。但是，随后的大跃进、大炼钢铁和人民公社化等运动，导致了全国性的粮食和副食品短缺危机。“三年困难时期”来临，政府企图通过更严格的户籍控制，保障农村有足够的劳动力从事农业生产。于是，1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》出台，规定了户口登记的七项内容，主管部门是各级公安机关，任务是证明公民身份、维护治安秩序、服务于社会主义建设。该条例首次设计了对农村人口向城市迁移的限制性政策，强化了人口流动的社会限制，标志着国家限制农民进城的二元户籍管理制度正式确立。但是，限制农村人口流向城市仍无法解决城市的粮食危机。1961年6月，《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》要求，3年内城镇人口必须减少2000万以上，由此揭开了由行政命令支配的“逆城市化”运动的序幕。至20世纪70年代末期，城市职工、干部和知识青年三次大规模地“上山下乡”，累计近4000万人。

1975年《宪法》历史性地删掉关于“居民有居住和迁徙的自由”的条文，标志着中国公民自由迁徙和居住的权利失去了宪法保障。温铁军（2002）认为，恰恰是50年代末期的经济危机，导致“自由迁徙”从宪法中被取消。这仅是经济层面的表象，深层次的政治原因则是“以阶级斗争为纲”的总路线。1978年和1982年的两部《宪法》，以及之后的五次《宪法修正案》，至今都没有恢复公民的居住和迁徙自由权，可见户籍制度改革之艰难、变迁之曲折。“文化大革命”结束后，社会运行逐渐步入正轨。1977年11月，《关于处理户口迁移的规定》重启农业户口转为非农业户口，不过控制相当严格。

可以说，以1958年的《户口登记条例》为核心，以定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施为补充，另外在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出许多更为具体的规定，通过对个人户口、身份、居住权和发展机会的控制和界定，构成了一个利益上向城市人口倾斜、措施配套、组织严密的社会和空间等级体系。起初以重建社会秩序为目标的户籍制度，在文化传统及发展战略选择的路径依赖中，逐渐演化成社会控制、资源配置、利益再分配的重要手段，在一定程度上促成了中国以户口为维度的空间社会分层结构（陆益龙，2002）。全体公民被划分为不可逾越的“农业户口”和“非农业人口”，城乡壁垒日益森严，耸立在城乡之间的“户籍墙”坚不可摧，二元社会结构逐步形成和固化。“城乡分割”使整个社会系统的整合程度降低，社会发展不协调问题越显突出，国家陷入极端贫困。

三、乡镇企业崛起引致人流暗潮（1978-1991年）：从农转非到自理口粮

所有的制度安排与调整都可被认为是起源于利益的冲突，以及群体成员要把利益冲突改变为利益协调、权责对称的努力（North，1993）。制度变迁过程实际上是实施制度的各个组织在相对价格或偏好变化的情况下，为谋取“自身利益最大化”而重新谈判，改变旧的规则，最终建立新规则的过程。制度变迁分为强制性变迁和诱致性变迁。前者是由政府法令引起的变迁，是以政府为主要的供给者，同时受经济和非经济因素的制约，它是由上而下推动的（林毅夫等，1993）；后者是由一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，有赖于自愿组合的团体、个人对获利机会的回应，遵循“经济人”原则，体现出由下而上推动。户籍制度正是一项重要的利益和权力的安排，户籍制度能否顺利变迁，朝着什么路径变迁，与各利益相关者——中央政府、地方政府、城乡居民和企业之间的互动密切相关——斗争与妥协，最终是各方主体“博弈”的结果。

1978年12月，党的十一届三中全会把社会主义事业引向健康发展的道路。思想上进行“拨乱反正”、“解放思想、实事求是”；政治上牢牢坚持一个中心、两个基本点，集中精力搞经济建设。劳动是生产要素，要发展经济，劳动力流动成为必然。经济建设需要一个稳定的社会秩序，中央政府不敢对户籍制度进行“大手术”，只能“摸着石头过河”，开“小口子”，“微调”或“试点”，户籍制度变迁呈现出强制性与诱致性相结合，渐进性和反复性，日趋地方化、商品化和价值化等特征。

从1977年起，国家尽力为农村知识青年返城安排工作，恢复了中断多年的高考制度，为农村人开通了一条走向城市的道路——“高考”，实现“鲤鱼跳龙门”。1980年9月，《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》明确了照顾的对象和条件，符合规定迁往城镇落户的人员，不受控制比例限制。该规定是中国户籍管理制度的一次重大调整和改革，从此提出了人们十分熟悉的“农转非”问题。在某种意义上，这次户籍制度变迁体现出重视人力资本的趋向，用城镇户口作为吸引人才的优惠条件。随后，公安部出台“农转非”控制指标，每年“农转非”人数不得超过该市镇非农业人口数的1.5‰。“农转非”指标强化了户口的价值意识，在“城里人”和“乡下人”之间划下了边界。而且，城市之间户口迁移的限制，使城镇规模与户口价值相连起来，强化了城市户口等级意识。虽然“农转非”指标有利于控制城市规模，但它增加了分离家庭的痛苦煎熬，也助长了腐败。即便后来“农转非”指标调高到2‰，随着工业化、城市化发展需要越来越多的劳动力，其已成为经济社会发展的“瓶颈”。

1982年1月，中共中央历史上第一个关于农村工作的一号文件明确指出，包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，鼓励农民多种经营，农村生产力得到爆炸性释放，剩余劳动力大量出现。同时，工业下乡或乡镇企业异军突起，又需要大量的劳动力。于是，在1985-1986年政策讨论中，提出了进一步发展乡镇企业和开通城乡的建议，但受到几乎所有城市部门的反对，最终不得不强调乡镇企业“离土不离乡”，农民“进厂不进城”。正如费孝通（1998）所说：“由于严格控制城乡人口迁移，用行政手段划清城乡户口，农村户口不能向城里迁移，于是农村中隐藏着大量的剩余劳动力。城乡户口的隔离迫使农民另找出路。”于是，“农民工”这一特殊的社会群体随之出现，以巨大的流动人口形式涌入城镇，乡镇“务工市场”出现，劳动力市场初现端倪。

1984年1月，《关于一九八四年农村工作的通知》决定“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。同年10月，《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，凡申请到集镇（指县以下集镇，不含城镇）务工、经商、办服务业的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口薄》，统计为“非农业人口”；粮食部门可发给《加价粮油供应证》；除口粮自理外，其他同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。这是中国户籍制度松动后的第一个规范性政策，打破30年来铁板一块的二元户籍制度的一个缺口，从而使农民合法进城工作成为可能。据统计，1984-1990年全国共计有500万农民落入城镇自理口粮户口。然而，与汹涌澎湃的流动人口相比，这一数字微不足道，正好反映出户籍制度掩盖下的利益分配格局。依托户籍身份提供城乡福利供给和社会管理，使户籍制度成为城乡之间的壁垒。户籍制度被认为是通过限制农村人口迁移、限制农村人口获得国家福利，从而支持了通过城乡工农发展的剪刀差的城市工业化模式（Chan，1994）。

随着流动人口的增加，城市犯罪率急剧上升，流动人口管理提上日程。1984年，经济特区深圳首创暂住证制度，用来登记外来流动人口，或者说“限制劳动力盲目流动”和“加强治安管理”，其他城市开始仿效。1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，暂住证制度开始流行。事实上，该制度严重违背“生产要素优化配置”、“劳动力自由流动”等市场经济原则。在各地的实际执行中，更是存在种种弊端，不仅增加了流动人口的迁徙成本，而且许多相关的权利也会受到侵害。同年，试行居民身份证制度是户口管理一项重大改革举措，它突破了个人身份依附于户或家庭世袭性的传统，使个人的独立人格和公民权利得以尊重，有利于公民文化和公民社会的建设。但是，居民身份证与户籍挂钩，其福利功能远不及户口簿重要。

四、市场经济确立开启民工潮（1992-1999年）：从粮票取消到蓝印户口

20世纪80年代中期，为了获得更高的收入，少数农村剩余劳动力开始“背井离乡”，向经济发展较快的城市闯荡，从事一些城市人不愿意干的“苦累脏”工作。1992年以后，社会主义市场经济确立，“民工潮”爆发。温铁军（2002）概括了两方面的原因：一是与1990年代初期出现的第二次农产品难卖有关系。1980年代中期农业结构调整，农副产品供给增多。“价格闯关”改革导致通货膨胀，“宏观紧缩”又造成农产品销售困难，价格大幅下降，严重冲击了城市财政补贴的食品保障体系。1992年初，全国各地几乎都放开了农产品价格控制，农产品产销与市场接轨。1993年，粮票被正式宣告停止使用，长达近40年的“票证经济”就此落幕。二是与城市基础建设快速发展有关。1992年年初邓小平南巡讲话、10月党的十四大确立社会主义市场经济体制之后，全国经济建设热情高涨。1994年分税制改革使东中西地区不平衡发展越来越明显，沿海开发区建设对劳动力需求陡然增加，从而带动劳动力大规模的流动，“孔雀东南飞”现象一直持续至今（见图1）。为此，原劳动部还出台《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，进行引导。各地政府也进行了政策调整，从而促进了中国劳动力市场快速发展。

图1 改革开放后全国流动人口状况

从制度变迁角度来说，“民工潮”即是户籍制度松动的进步体现，也是户籍制度改革不彻底的社会映射，后果相当严重。就农民工的自身权益来讲，他们大都是以“口头”或“合同工”形式被安排在城市非正规部门就业，逐渐形成了一个庞大的“次要劳动力市场”。他们往往被城市人歧视，权益被侵害，当然，更谈不上社会保障，社会地位难与其贡献成比例。与此对应，国有企业改革也打破了城市人就业的“铁饭碗”，城镇居民的特殊保护政策越改越少，与户籍身份相关的权益逐渐剥离，养老、医疗、住房的社会化程度不断提高，现代社会保障制度初步建立。伴随人事制度改革，合同制被广泛应用，城市正规部门的劳动力流动加强，逐渐形成“主要劳动力市场”。事实上，中国劳动力市场处于一种多元分割状态，城乡之间、城市内部、农村内部都没有统一的劳动力市场，其中，城乡分割最为严格，也最难以化解。农村劳动力向城市转移存在三个制约条件：以户籍制度为核心的一系列歧视性正式制度的强势作用；以城市居民的源于文化的歧视和源于经济的竞争所产生的非正式制度；以及农民自身劳动技能低下所导致的对现代生产不适应的阻碍（韩秀华、陈雪松，2008）。

社会经济发展引发人口流动和聚集，正是城市化的动力所在。然而，由于户籍制度变迁滞后，农民工无法真正“落户安家”。城市内部二元社会结构形成，既阻碍了城市发展，也加剧了社会矛盾。尤其是，流动人口中也有“能人”或“精英”，经过多年的奋斗他们积累了大量的财富及人力资本，这对城市管理者有很大的诱惑。城市之间要竞争、要发展，靠的是“真金白银”——人才和资金。如何做好“招商引资”？于是，一种变通的、诱发性的户籍制度变迁发生了。1992年，“蓝印户口”登上历史舞台，许多中小城市掀起了以集资为由、公开向社会出售“城镇户口”的热潮。1994年之后，上海、深圳和广州等大城市也开始实施蓝印户口，后来则演变为商品房的推销手段之一。透过“卖户口”现象，可以看出户口符号的价值化和行政权力的价值化。户口符号之所以具有价值，是因为其中包含了对个人权利和利益分配的权威界定，如各地区各部门都有规定，没有当地户口，子女入托或就学，需要另加高额“赞助费”或“借读费”（陆益龙，2002）。

1992年以来的“民工潮”，一度推动户籍制度改革思想出现重大改变——“不搞身份制”。如1994年公安部户籍制度改革文件草稿的基本精神就是改变管理原则，按照职业和居住地来建立户籍管理制度。但后来社会客观经济环境变化，通货膨胀再发，政府重启“治理整顿”，户籍制度改革文件草稿暂时搁置，“自由迁徙”没有变成现实。因为在征求意见的时候又出现了难以协调的问题，各地政府极力以户口作为控制的砝码和可利用的符号资源：一是大城市显然不能完全放开；二是农民进入城市是否必须放弃在农村的土地权益；三是应该搞“小城镇、大战略”，还是允许流动人口自由地向大城市集中。对于第三个问题，从之后看，倾向于“小城镇、大战略”，这也符合1980年全国城市规划工作会议提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。

1994年9月，建设部等6部委发布《关于加强小城镇建设的若干意见》。为此，1995年4月，体改委等11部委下达《小城镇综合改革试点指导意见》提到，“实行按居住地和就业原则确定身份的户籍登记制度，农民只要在小城镇具备合法固定的住所和稳定的就业条件，就可以申请在小城镇办理落户手续。”更加引人注目的是，该意见首次对“户籍”背后的权益尝试“动刀”——建立和完善试点小城镇的新型社会保障体制。对此，公安部立即回应。1997年6月，《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》提出，允许已径在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面发展。至此，中国户籍制度改革形成了小城镇先行、大城市滞后的局面。而且，这些改革措施主要是中央政府基于宏观经济社会发展的实践主动推进的，难免会触动地方政府、城镇居民的利益而执行不力，政策无法落实。于是，1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，明确了“四项政策”，有力地推进了农业人口的非农化户口迁移。

五、城乡发展失衡唤醒公平意识（2000-2012年）：从小城镇户口放开到均等化

自改革以来，小城镇发展一直被政府寄予厚望——承担农业人口非农化转移的重任。2000年7月，《关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出，“抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当成为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。”2001年5月，《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》指出，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可办理城镇常住户口……，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。这标志着小城镇已经拔除了城乡分隔的篱笆，有些地方甚至鼓励农民到小城镇居住和创业。

不可否认，小城镇户口放开是户籍制度改革的重大进步，吸引了不少农业人口搬家移民，但它仍没有阻挡住人们流向大城市的步伐（见图1和表2），甚至小城镇居民也奔向城市，出现“梯度移民”现象。原因在于城市类型、户口“含金量”与户籍改革进展存在一定的逻辑关系，大部分城市仍然存在依“身份”甄别的福利和权益歧视（郭秀云，2010）。小城镇发展受制于资金不足、人才奇缺、环境污染、体制落后和管理胡乱等问题，几乎方方面面都落后于城市。除了1980年代乡镇企业红极一时之外，1990年代中期开启的国有企业改革，给城市经济注入了新活力；1998年住房货币化改革之后，房地产开发又给城市发展带来新动力；叠加2001年加入WTO对沿海地区外贸的促进，以城市经济为主导的格局更加突出，城乡之间发展更加不平衡。陆铭和陈钊（2004）认为，中国持续扩大的城乡收入差距与地方政府实施的带有城市倾向的经济政策有关。因此，城市成为农村人移居的首选目标地，农民工就业的主要聚集地，即使他们无法安家，只能候鸟式迁徙。多年下来，城市化不协调问题越发严重，体现在三个方面：

第一，城市化水平落后于工业化水平。例如，

2012年，如果以第二、第三产业占GDP比重来计算工业化程度，则中国的工业化程度已经达到90%（陈钊、陆铭，2016），但中国的常住人口城镇化率仅仅达到52.57%，远远落后于90%的工业化率。而且，由于流动人口大量存在，户籍人口城镇化率明显低于常住人口城镇化率（见图2）。尤其是20世纪90年代“民工潮”之后，两者的差距有所加大，从1990年的5.55%升到2018年的16.21%。

图2 常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率比较

第二，人口的城市化落后于土地城市化。从表1可见，同时期的城镇建设用地面积扩大远高于常住人口的增长。笔者计算了2004-2017年城市建成区面积年均增长速度6.53%，与王洋等（2015）计算的2000-2010年656个城市建设用地面积扩展速度6.89%较为一致，从而印证了城市土地扩张明显快于人口城市化速度。

表1 城市建设用地面积扩大与城市人口增长比较

第三，非户籍人口待遇落后于户籍人口。户籍制度不仅造成了城乡和地区的差别，也在城市内部造成了社会分割。二元劳动力市场带给农民工的工资收入不仅低于城镇职工，在这段时期内两者之间的差距不断扩大（见图3）。农村向城市的劳动力流动没有带来城乡工资差距的均等化，相反城乡之间、城市本地职工与流动人口的工资差距都是持续扩大的（陈钊、陆铭，2008）。曾永明和张利国（2018）发现，本地农民工受到户籍歧视使其工资率减损6.4%；外出农民工受到“户地双歧视”使工资率减损9.3%。外来农民工工资存在明显的“地域效应”（俞玲等，2017）如果考虑到户籍制度背后的教育资源、就业机会、社会保障等方面的差异，城市内部的二元社会分割就更加严重。

图3 城镇单位就业人员与农民工平均月工资比较

与城市化不协调发展相对应，则是农村“空心化”。农村留守家庭出现的时间与“民工潮”基本吻合，伴随着农业人口的非农化转移，农村家庭成员长期分离、散住异地的现象日益普遍。农村出现大量留守家庭，家庭成员分散生活于城市与农村，被分割为打工者与留守者，家庭离散是留守家庭的本质特征和困难的归结点（刘筱红、施远涛，2014）。《全国农民工监测调查报告2008-2013年》显示（见表2），外出务工农民工中举家外出农民工的比例保持在20%左右，表明80%的农民工家庭处于非聚合状态，大量农民家庭被迫离散，留守家庭成为农村的常规家庭。全国有留守家庭7000万户，大约涉及2.4亿人口，其中农村留守家庭占全部留守家庭的77%，约为5390万户。李庆丰（2006）认为，全国有6-14周岁留守儿童6755万，6-18周岁留守儿童7918万。2013年，全国妇联课题组估算的全国农村留守儿童约为6100万。任远（2015）认为中国目前有6000多万留守儿童、5000多万留守妇女。2016年国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》将留守儿童定义为父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力且不满十六周岁的未成年人，之后三部委联合摸底排查的留守儿童数量是902万。抛开数量差别，“三留守”反映出农村家庭功能、人伦人道正在遭到破坏，并逐渐演变为严重的社会问题。

在某种意义上，农村“空心化”是中国社会转型、从传统农业社会向近现代工业社会转型的必然，但“空心化”带来严重的社会危机：资源荒置、文脉流失、保障缺乏、治理困难……，这正是“社会主义新农村建设”和“乡村振兴”战略应运而生的历史背景。考虑到中国经济总体上已进入“以工促农以城带乡”的新阶段，“工业反哺农业、城市支持农村”势在必行。2002年，国家推出了一系列惠民强农政策：一是取消农业税和实施农业补贴政策。2006年，政府全面取消农业税，实施粮食种植等多项补贴政策。二是建立农村社会保障体系。2002年10月，《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。中央和省、市、县四级政府财政拿大头，农民出小头，逐步提高参保标准和报销比例。2007年，为切实解决农村贫困人口的生活困难，在全国建立农村最低生活保障制度。2009年，开始新型农民养老保险试点工作。三是规范农村土地征用补偿程序，提高补偿标准，重视征地后失地农民的可持续生计和社会保障。上述政策的实施，无疑显著地提高了农村户口的含金量，缩小了与城镇户口的利益差距，有助于社会公平的实现。

2005年10月，《十一五规划纲要建议》提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设，统筹城乡发展，力图解决“三农”问题。2006年，中央第一次提出社会主义核心价值体系，指出社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核。同年，国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》，提出“公平对待、一视同仁”的基本原则，“推进体制改革和制度创新，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制，建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度，拓宽农村劳动力转移就业渠道，保护和调动农民工的积极性，促进城乡经济繁荣和社会全面进步，推动社会主义新农村建设和中国特色的工业化、城镇化、现代化健康发展。”

六、新型城镇化与乡村振兴战略深化城乡融合（2012年至今）：从市民化到一体化

包容性增长理念强调社会包容和社会融合，消除任何形式的社会排斥，使所有社会成员共享社会经济发展的成果。然而，中国流动人口并没有真正融入城市的社会、制度和文化系统。他们在城市的生活、行动得不到有效的支持，在心理上产生一种疏远乃至不认同的感受，处在“半城市化”状态（王春光，2006）。城市化的不完全既是农业人口半城市化的具体表现，又是没有完全取得市民资格的现实状况。陈丰（2007）发现，进城务工的农民工群体游离在城市的边缘，职业与社会身份的分离、城市认同感和归属感的缺失均表明他们未能真正融入城市，而是呈现一种“虚城市化”现象，主要的原因是农民工不能得到户籍制度、社会保障性政策的支持和保护，无法改变自身农民身份和社会地位，导致被城市市民排挤，在农村与城市之间徘徊游离。

表2 2008-2018年农民工规模 万人

促进农民工市民化，就要在包容性增长理念的指导下，以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，也就是农民工在城市“有活干，有学上，有房住，有保障”。2012年11月，党的十八大提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”随即，以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的“新型城镇化”战略横空出世。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》显示，2012年中国常住人口城镇化率为52.6%，户籍人口城镇化率只有35.3%，到2020年，常住人口城镇化率预计达到60%左右，户籍人口城镇化率为45%左右，还是存在很大差距。城市化应该是农村人口在城市的一种社会融合，是经济活动与社会、制度和文化的相互嵌入。中国还有两亿多的农民工，户籍问题把他们挡在了享受城市化成果之外，他们是“被城镇化、伪城镇化的”。

促进以人为核心的城镇化，保障流动人口的平等权利，促使流动人口融入城市，户籍制度改革是推进新型城镇化战略的制度基础。2014年7月，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出3方面11条具体政策措施，其中“取消农业和非农业户口，建立城乡统一的户口登记制度”被看作破解城乡二元结构、推进新型城镇化的新起点。2014年9月，《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》设定2020年总目标：“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，未落户的也能享受城镇基本公共服务，农民工群体逐步融入城镇，为实现农民工市民化目标打下坚实基础。”2015年11月，《居住证暂行条例》出台，为实现社会福利和公共服务向常住人口属地化供给提供工作平台，使符合条件的人群获得的权益与本地城镇居民的差距越来越小。随后，多数城市制定了户籍制度改革的实施办法，降低落户门槛，支持迁移流动人口在城镇落户。例如，2016年深圳市“1+2”文件提出“扩大户籍人口规模，确保各类人才无障碍入户，增辟居住社保迁户渠道，将长期工作和居住的存量非户籍人口有序转为户籍人口”，指明了深圳市实行“积分落户制”之后户籍制度发展新趋向（陈波、张小劲，2017）。李飞和杜云素（2016）调查发现，积分落户入围农民工是农民工群体中的精英；农民工申请落户的主要原因是为了享受城镇户口的权利待遇。在新型城镇化改革中，必须对城镇和农村两个系统的户籍制度同时进行改革，剥离农业户口背后的各项权利待遇，以推进农民工城镇化的进程。

“居住证”作为一项过渡性户籍制度改革安排，无疑为实现中国基本公共服务均等化、城乡一体化以及农业转移人口市民化起到了积极的作用。但是，这轮户籍改革延续了利益扩散和利益剥离模式，采取差别化落户和居住证制度并行的二元路径。基于单个城市的利益扩散和利益剥离成功的前提，是户籍利益差异主要在城乡之间。当户籍利益差异转变为不同规模城市之间时，两种改革路径都会陷入误区：作为利益扩散式改革的“积分落户制”演变为大城市“抢人才”大战，而期望的改革受益对象农民工被排除在外；作为利益剥离式改革的“居住证制度”，使城市户籍利益和非户籍利益差距缩小，很容易导致流动人口进一步向大城市非户籍迁移。所以，邹一南（2018）认为，户籍改革应走利益均等化的第三条道路，即通过缩小不同规模城市之间的非户籍利益与户籍利益差距，改变人口向大城市过度集中的态势，使中小城市成为吸纳农业转移人口落户的中坚力量。只有改变这种从城市利益出发、由城市单方面制定人口流动政策的局面，从城乡分割到城乡融合的转变才能够实现。这种转变既有利于促进整体经济的增长，又有利于实现城乡平等与社会和谐（陈钊、陆铭，2008）。

目前，户籍制度改革的关键不在于户籍和允许人口流动本身，而在于外围条件如何适应和保护人口流动的合理有序；也不完全是有没有自由迁徙权，而在于迁徙后能否平等地享受当地相关福利。单独地进行户籍制度改革，已经非常困难，必须顶层设计，联合推进，缩小城乡收入差距，实现城乡均衡一体化发展。制度关联性影响下的户籍制度改革是一个复杂的制度系统的演化过程。若干相互联系的制度要素构成的制度环境和制度系统，其制度关联的时间特性和结构特性以多种方式影响着户籍制度改革的演进逻辑和过程（盛广耀，2017）。2016年3月，政府工作报告再提“三个一亿”的目标。要实现这一目标，没有资金支持是不行的。2016年8月，《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》提出了“十大政策措施”，要求“强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系……。促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，并与城镇居民享有同等权利。”

推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展，关键一步是建立城乡统一的社会保障制度，缩小城乡户籍的福利差别。2018年，参加基本医疗保险人数达134452万人，基本实现全覆盖，人人“病有所医”。2019年，城乡居民医保制度统一，消除城乡居民医保待遇的差距，并且缴费标准、报销比例以及享受待遇都会统一，异地就医结算的问题得到缓解。 2014年，《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》合并了新农保和城镇居民社会养老保险。2018年，《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》要求，建立基础养老金正常调整机制、建立缴费年限基础养老金激励机制等。2018年底，参加城镇职工养老保险人数41848万人，城乡居民养老保险人数52392万人。2019年，又新增加“失地农民养老保险项目”。

至此，我们发现，户籍及其相关制度历经改革，逐渐从“完全的控制体制”回归到“登记体制”，“工具理性”逐渐走向“价值理性”，政策赋予城乡居民的权益差距大幅缩小，甚至“逆转”。得益于工业化和新型城镇化的快速推进，农村土地价值特别是非农化以后急剧提升，拥有耕地承包经营权和宅基地资格权可能意味着巨额的财富，从而使农村户籍价值反而大幅提升。结果，农业转移人口落户的意愿普遍不强，表现为愿意进城工作和生活，不愿意放弃农村户口（龚维斌，2018）。有些地方鼓励农民进城，“赶农民上楼”，强迫农业转移人口放弃宅基地和承包田，以剥夺土地及其权利作为落户城镇的条件，使农民失去土地和进城落户，再次损害农民的利益。概括其原因：一是城市房价昂贵，生活压力大、成本高，就业不稳定、生活没保障；二是担心失去与农业户口相关的宅基地、承包地以及村集体经济的收益等；三是居住证具有一定的户籍权益替代功能，而且居住证提供的福利和服务越多，城市户口的吸引力就越小；四是部分地区城乡一体化进程加快、城乡差距较小，城市户口的吸引力降低。

如果户籍制度不再是农村人口转移的障碍，那么如何解决2亿多的流动人口或农民工问题呢？除了新型城镇化道路之外，党中央深刻地洞察到城乡发展不平衡问题及其根源，又提出实施乡村振兴战略。“城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。”2018年，《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》发布，以改变城乡发展不平衡的状况，解决中国发展不协调不充分的难题，促进中国现代化健康发展，让改革发展成果惠及全体人民。那么，实施乡村振兴就要扭转农村空心化、家庭空巢化和农村老龄化的趋势，需要对涉及户籍制度的农村土地、集体经济组织形式、社会参与和公共服务等进行制度创新，增加农村地区的转移支付，并将转移支付重点用于教育、培训和人力资本投资方面，这将有很长的路要走。

不难发现，以降低落户门槛为标志的狭义户籍制度改革的边际落户效应是递减的，以“降低落户门槛+综合配套改革”为标志的广义户籍制度改革的边际落户效应更为积极持续，进城农民最关注的是住房保障和农村土地权益。提高城镇化质量，需要根据农民进城落户的多元化诉求，深化农村各项制度改革保障农民农村权益，实施户籍与基本公共服务联动性改革保障农民进城福利，培育与广义户籍制度改革相匹配的城镇载体（张义博、刘敏，2018）。户籍制度改革是一个难度很高的系统工程，与户籍制度相关联的社会福利体制、公共服务体制、农村土地制度、中央和地方的财政体制，以及不同行政区管理的分割相互嵌套缠绕（任远，2016）。只有逐步解开缠绕在户籍身份上的各种“绳结”，以土地产权与户籍联动改革为突破点，使社会保障、劳动就业、教育培训、健康服务和居住住房等福利逐步和户籍脱钩，从城乡二元的制度架构转向构建城乡一体化发展的制度架构，实现城乡要素由“单向流动”向“双向流动”转变，为推进中国城市化和城乡发展构造良好的制度环境。

七、结论

从制度变迁角度来看，我户籍制度在建国初期承担了特定的政治经济使命——新社会秩序重构。1958-1977年间又不断地自我强化和权益叠加，具有了地域性、等级性、世袭性、福利性、人口登记和治安管理等综合特征，造成城乡严重分割，社会高度控制。1978年以后，户籍制度改革总体上是有序推进和不断进步的，基本遵循允许人口流动——放宽落户条件——小城镇户口限制取消——大中城市适度放开（公共服务均等化）——城乡一体化（农民工市民化）的过程。但是，户籍改革产生了明显的路径依赖特征，户籍制度改革滞后于城镇化发展，不能够满足人口迁移流动需求，也无法吸引或留住人才振兴乡村。要解决该问题，必须逐步剥离户口本身附着的社会经济权益，使户籍制度在一定程度上回到人口登记的本初功能。但仅着眼于户籍制度改革是无法实现的，要统筹城乡发展，深入推进新型城镇化、新农村建设与乡村振兴战略，逐步消除城乡之间的不平衡，实现基本公共服务均等化，构建合理的利益分配机制，建立国家统一劳动力市场，优化人口和经济的空间结构，激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力。