技术嵌入协同治理的执行边界——以S 市“互联网+治水”为例

颜海娜

(华南师范大学 政治与行政学院,广东 广州510631)

1 问题的提出

水环境治理是跨界特性和协同治理最典型的领域,而河长制作为全国自上而下推行的一项水环境治理创新制度正是为了解决复杂治理问题应运而生的。伴随着互联网的普及以及信息技术的迅猛发展,各地在治水工作中也不断探索大数据治水、GPS 卫星定点监控、无人机航拍、移动信息系统应用等来推动“互联网+治水”的发展。这些技术手段在河长制中的应用,一方面是对治水管理规范化、高效化以及精细化要求的一种积极回应,另一方面也是解决治水权威缺失、探寻协同治理途径的一种有效探索。以S 市为例,2017年9月,S 市运用先进的水利技术、通信技术、计算机网络技术等开发建设了河长信息管理系统。是一个服务于河长管理、考核管理、一河(湖)一档、一河(湖)一策、上报问题、交办事项等流程的自动流转信息化平台。为了方便公众参与治水投诉,S 市还开发了“S治水投诉”微信平台,公众可以通过平台上传河涌污染问题照片进行投诉,系统则自动根据公众所在位置进行精准定位及识别污染地。

然而,借助信息技术力促“河长领治、上下同治、部门联治、全民群治、水陆共治”协同治水格局的形成,这是一种美好的愿望。信息技术在嵌入S 市河长制协同治水的运作中,却出现了不少难以突破的困境,例如河长APP 设计的初衷旨在实时监测河长巡河状况,提高基层河长巡河与反馈问题的效率,强化上级对基层河长的问责,为何却无法解决基层河长巡河形式化、上报问题避重就轻、瞒报以及选择性上报的问题？ 又如,河长管理信息系统旨在通过技术手段来打破横向部门间的壁垒,推动部门间的信息共享和业务协同,但为何依然摆脱不了“九龙治水”的诟病？ 再如,“S 治水投诉”“12345”投诉热线等平台为公众参与治水提供了多元的渠道,然而水环境治理中的社会参与热情为何并没有如制度设计者预想的那样高涨？ 上述现象集中反映了技术创新与制度创新的关系问题。“互联网+治水”技术到底是如何嵌入水环境的协同治理中的？ 技术执行的限度在哪里？ 这些限度背后折射了哪些问题？ 本文拟以S 市为个案,利用深度访谈、参与式观察以及实地考察等方法搜集到的大量第一手数据与资料,对上述问题进行一一研究。

已有关于“互联网+治水”的文献,更多是基于软件开发与应用的视角,主要集中在河长制信息管理系统平台设计的构想和思路[1]、技术架构[2]以及功能板块[3]上①如浙江地区的“温州河长通”,依靠河长制综合信息化管理系统,将群众参与治水、河长制全民责任化的信息公开、河长工作落实、移动化工作平台、河长办的监督管理、电子化考核以及各个相关业务部门的配合实施等内容融入其中；甘肃水利部门采用云计算、大数据、二三维影像、物联网等先进技术,结合“互联网+治水“思维,能在一定程度上超越人的主观意志；北京地区基于GIS 技术构建“互联网+”与“人工智能”治水,实现了河道管理网格化、事件处置流程规范化、河长绩效考核差异化、河道信息公开化；广东地区水利部门则强调“互联网+”治水平台的应用,有效提高治水效率,实现治水监督,实现河道巡查的信息化全覆盖,解决“河长办”的信息交互、业务联动和绩效评价等功能,促进风险事件的预警和及时响应；江苏苏州地区“互联网+治水”则基于Spring 框架,实现市级和区级“河长办”的信息交互、业务联动和绩效评价,对监控运营状态的KPI 指标进行管理；南京利用大数据、云计算、移动互联网、物联网、人工智能等技术手段,构建可视化的河长制中枢指挥系统；宁夏、无锡等地也都有关于治水信息化平台的建构与探索。,也有少量研究提及到技术创新和制度创新应配合[4],但并没有就技术如何推动组织的变革和制度的创新、制度又是如何限定技术创新的边界与空间、如何促进技术的再发展等问题进行深入的探讨。换而言之,尽管在实践层面“互联网+治水”的制度创新在全国不断扩散,但学术界对于这一政策扩散现象背后所涉及的深层次问题,尤其是技术创新与制度创新的关系问题却没有予以应有的关注。本文拟对简·芳汀的“技术执行”框架[5]106进行适用性改造,构建出一个技术与制度互构下的技术执行框架,并在此基础上运用S 市个案的实证素材来分析技术嵌入协同治理的边界问题,以期为未来的治水创新变革提供一些思考。

2 理论分析框架：技术与制度互构下的技术执行

在技术是独立于制度之外的力量还是制度的构成要素这一问题上,学界形成了两派意见。技术决定论者强调信息技术在推动组织模式变革中的作用,认为信息技术是实现组织行为模式和制度结构变革的革命性力量。社会建构论者则认为,组织的制度设计、结构安排以及组织成员倾向于维持现状的主观态度限制了信息技术的运用,使信息技术往往被用来实现和巩固现有的组织结构。吉登斯的结构化理论[6]将技术与组织关系的研究从宏大的理论争辩再次聚焦到技术应用的实践,他尤其关注新技术的出现将对原有组织结构带来哪些重大变迁。以奥利科夫斯基和巴利[7]为代表的一些研究者在结构化理论的基础上尝试对两种研究视角进行整合,认为使用者可以建构技术的使用方式、使用维度以适应使用环境,技术也可以以不同的方式植入不同的社会环境,并因此产生不同的结果。换而言之,网络技术的应用一方面使得网络结构、网络化逻辑在组织中得到实际运用,从而使得组织结构变革成为可能；另一方面,网络技术又是由人来运用的,内嵌于人的行为模式之中的相关组织和制度因素,如制度设计、价值与文化、组织成员的主观态度与选择、领导层对待技术的态度等都是影响网络技术应用效果的重要因素[8]。具体到协同治理领域,简·芳汀[5]127-219、黄晓春[9]、谭海波[10]等都以政府部门应用信息技术推动跨部门协同治理的案例来说明技术与制度之间的互构关系,其中简·芳汀提出了技术执行的分析框架[5]106,黄晓春构建了技术-结构的时间序列互动分析模型[9],谭海波等则提出了一个包含不确定性与信息技术认知、权力-利益与行动者策略、信息技术应用类型三个层次的整合性分析框架[10]。

简·芳汀认为,信息技术是内生的,其在被感知、设计、执行、使用过程中不断地改变,因此技术的实操被称为“技术执行” 或“被执行的技术”[5]106,这也是技术与制度互构论的延展。客观的信息技术在改变组织结构、组织关系乃至组织行为选择的同时,组织本身的价值观、层级结构、成员关系、制度特性以及内在逻辑等也反过来影响着信息技术平台的设计和应用,而这二者又都离不开与执行者这一“人”的因素。在互构论看来,技术的结构化将形成制度化,而制度化本身影响着组织中的行动者。行动者的行动是技术与制度相互作用的中介,是技术作用于制度以及制度限制技术的重要媒介。因此,技术-行动者-制度之间形成了三角互动关系。基于简·芳汀的技术执行分析框架,结合河长制协同治水的特性,本文构建了一个技术与制度互构下的技术执行分析框架(见图1),用以解析技术嵌入协同治水的执行边界。

图1 技术与制度互构下的技术执行分析框架

技术指的就是纯理性的技术手段、载体工具等。互联网信息技术(数字电子技术、软件、硬件等)、管理信息系统平台(技术设计与呈现的载体)、个人移动互联网终端(手机等链接与使用的工具)是信息时代最耀眼的技术要素组合。具体到治水领域,技术的常见载体就是河长管理信息系统、水环境治理共享数据库、治水投诉微信公众号、河长APP 等。制度泛指以规则或运作模式规范个体行动的一种社会结构。在治水领域中,制度主要体现为层级节制的等级结构(如四级河长办体系)、涉水部门间(如水务、环保、农业、城管等)的管辖权限、治水相关流程设计(如问题上报—流转—处理—反馈流程、信息报送流程、联合执法流程等)、部门间信息共享制度以及责任与激励机制的设计等。在简·芳汀看来,技术与制度之间互相安排、相得益彰；它们既是自变量也是因变量,彼此之间互存因果关系[5]11。“互联网+治水”技术可以通过改造已有的科层治理结构和相关制度安排,使之更好地适应技术的迅猛发展。同样,已有的制度安排和组织结构也会反过来决定“互联网+治水”技术的选择以及推动技术的进一步发展。

如果说制度要素是保障组织运作的必要前提,技术要素是影响组织结构与运作形成的客观存在,那么技术的执行必须受到这二者的互动影响。技术在嵌入协同治水的时候,核心行动者(包括河长办领导、参与协同的职能部门管理者、信息中心管理者、一线的工程技术人员等)对“互联网+治水”技术的认知(包括重要性、有用性、相容性、易用性等)、彼此之间的权力结构和利益关系、对协同治水目标和技术执行能否形成共享理解(Shared Understanding)[11]以及能否形成互相信任与合作的关系等,不仅对技术的选择与执行有着重要影响,而且也会受到已有制度空间的约束以及对制度作出相应反馈。

基于技术、制度、行动者三要素的共同作用,“互联网+治水”技术得以执行,但这种执行的结果是多样的、不可预知的和非决定性的。该结果源自技术的、理性的、社会的和政治的逻辑[5]113。换而言之,技术嵌入协同治水是一种有限度的嵌入,技术执行的边界注定其仍是一种形式上的变革。不可否认的是,当前信息技术的发展,为协同治理理念的落地找到了实践路径,但期望以技术治理来克服科层治理的传统弊病是远远不够的。只有对协同治水的技术边界有清晰的认识,才能有效推动技术治理与制度创新的互构发展。

3 “互联网+治水”：技术如何嵌入协同治水

近些年来,国家环保的问责风暴给各地的水环境治理带来非常大的压力,对于S 市这样一个水系发达的城市而言尤其如此。据统计,S 市全域大小河涌1 368 条,小(2)型以上水库361 个,湖泊48个,被纳入2017—2019年河涌治理任务的河湖数量共有187 条,有35 条国家督办的黑臭河涌要在2017年底完成整治,剩余的152 条重点河涌要在2019年底完成整治。对于S 市河长办而言,要在短短三年的时间内完成187 条黑臭河涌的整治任务,如果还是沿用传统的管理方式几乎是不可能的事情。河道管理涉及到上下游、左右岸、不同行政区域,纵向上需要协调市、区、镇街、村居各级河长及河长办,横向上需要协调环保、水务、城管、农业、卫生、林业等多个涉水部门,此外还需要覆盖到人大、政协等监督机构以及公众和民间河长、企业河长等群体,管理的广度和难度都很大,因此必须借助于信息化的手段来满足管理的规范化、高效化和精细化要求。

2017年G 省水利厅和环保厅共同发文,要求各市县“开发建设河长制信息平台,系统收集和动态管理河湖数据,应用微信公众号、APP 等新媒体和移动互联网技术提升治河管河能力,提高社会公众对河湖管理保护工作的责任意识和参与度”①见《G 省水利厅G 省环境保护厅关于贯彻落实G 省全面推行河长制工作方案实施意见的通知》(粤水办函〔2017〕1171号)。。为了响应这一要求,S 市在全省率先采取了一系列推进“互联网+河长制”的新举措。一是开发建设河长信息管理系统。通过这个统一的平台整合与河长制相关的各种基础数据,利用桌面PC、移动APP、微信、电话、WEB 网页等五种不同终端形态,面向S 市、区、镇街、村居的各级河长办、各级河长、各级职能部门、公众等用户,提供不同层次、不同纬度、不同载体的查询、上报和管理服务。目前该系统覆盖了S 市1 672 条河流(河涌)、7 500 余河段的信息；串接各级河长3 000 余名,覆盖率稳定维持在99%以上；串接各级河长办180 余个、各级职能部门500 余个,覆盖率稳定维持在100%。二是在全省首创“S 河长APP”。“S 河长APP”为各级河长、各级河长办、各级职能部门提供了一个全方位移动化办公终端。所有河长通过移动APP 终端签到、河道巡查、问题上报、处理、信息查询、沟通交流等。截至2018年底,全市277 名区级河长、2 640名镇村河长全部安装完河长APP。三是开发“S 治水投诉”微信平台,制定有效投诉微信红包奖励制度,激发公众积极参与发现和举报河道问题。四是在全国率先上线运行“S 排水设施巡检APP”,实现对排水设施数据全流程“掌上智慧排水”管理。运用信息化技术普查全市接管户和非接管户的数量和基础数据,对排水户进行科学分类,厘清排水户接驳情况,查处排水户错混接、直排、偷排、超标排放等违法排水行为。五是在全省率先实现农村生活污水全流程数据化管理。该系统覆盖了全市有农污管理需求的7 个区和流溪河林场,涉及61 个镇街1 112 行政村,串联各级管理单位141人、各级管理人员267 名、一线运行养护人员205 名。

3.1 技术为纵向层级的信息流转和业务联动提供了通道

传统的管理流程通过组织的科层化实现了信息的上传下达,这种人为的信息传递取决于组织成员之间的互动网络与互动关系,组织结构的网络形式、流程设计等是信息流转的客观通道,而参与流程运作的人员就是保持通道畅通的节点。因此,在传统的管理过程中,信息流转深受组织中人员素质、利益动机等主观因素的影响,因组织成员政见不一、上下互动不足导致信息流转效率低下、政策解读偏向等“上有政策下有对策”的状况时有发生。而在水环境治理领域,也同样面临着纵向互动不足、信息流转不畅的问题。从自上而下的角度,由于受限于传统的上下级互动机制,最初的治水行动主要透过行政高压的方式来贯彻,政策传递过程中,各级部门既碍于上级行政命令与问责考核,又担心下级执行不力或解读偏差,因而常常利用信息不对称的优势对政策目标进行加码,故形成了治水目标层层加码、治水任务层层下压的现实问题。就自下而上的角度,由于传统科层反馈渠道的单一与受控,底层的治水意见或建议经过层层反馈,需耗费大量的流转时间与管理精力,还要受制于上一级主管部门与协同部门的偏好选择与过滤,因此基层政府部门“共谋”应对上一级政府部门、选择性执行等行为也并不少见。在治水过程中,虽然有“河长办”这样一个协同机构的设置,但实际仍呈现“上热下冷”态势,常常是上级对基层信息的判断没抓手,基层对上级政策的执行无动力,上下级更多是透过问责高压进行互动,难以形成层级协同治理的合力。

技术治理理念的应用,尤其以互联网信息技术平台为主的应用,为水环境治理的层级协同提供了一套新的执行方案。

首先,“S 河长APP”设计的是一个“活流程”,即事务转办上不要求严格按照一套固定的转办流程来处理,赋予基层河长更多的上报问题自由选择权。对于村居河长而言,他(她)既可以把问题上报给镇街级河长办,也可以越级上报给区级河长办或区级职能部门,甚至还可以直接上报给市级河长办或市级部门(见图2)。例如,S 市某村居河长在东沙涌巡河过程中发现信息牌损坏严重,遂通过“S 河长APP”将问题直接上报给市河长办,市河长办按照辖区管理原则将此问题流转到东沙涌所在的LW 区河长办,LW 区河长办根据职能分工原则再将此问题流转到区水务和农林局,并最终落实到具体负责信息牌维护的水利科(见图3)。透过信息平台的客观数据流转,一方面可以避免传统信息逐级上报过程中出现的“塔洛克等级歪曲模式”[12]117,即避免政策执行最末梢所上报的问题被中间层级政府或部门截留或过滤掉,确保信息的真实性、全面性以及客观性；另一方面可以大大缩短信息流转的时间,让基层河长直接选择问题的受理部门,避免信息在不同层级之间进行长链条的不必要流转而贻误了问题处理的时机,提高问题的处理效率。

图2 技术应用打通上下各级河长信息流转渠道

图3 S 市河长信息上报和任务直排信息流转示例

其次,借助于“S 河长管理信息系统”,S 市河长办会对不同来源(包括河长APP 上报、非河长APP 上报、微信投诉、电话投诉、舆情、媒体曝光、暗访发现)的问题进行分流、筛选、过滤以及分类,然后自上而下派发给市级相关职能部门或区河长办处理。同样,区河长办也会根据管理权限将问题流转到区级相关职能部门或镇街河长办处理。通过“已办结”“处理中未办结”“处理中超期数”“挂账中”等功能板块的设置,每一个层级的河长办都可以根据管理权限对问题的流转进行全流程跟踪,以确保每一个问题都有人跟进,都能得到最终处理。这不仅可以避免科层指令在自上而下层层下达过程中经常出现的“权威流失的累积性效应”[6]135,而且可以通过客观数据流的流转来促进层级政府间的沟通与互动,让组织结构变得更加扁平化以及更有弹性。

最后,“S 河长APP”中设置了“河长周报”功能板块,各级河长办定期从河长管理信息系统中提取、统计、公布河长履职情况的数据,以APP 推送周报、信息平台悬挂红黑榜的形式提醒河长履职的薄弱点,这不仅可以促使各级河长从“形式履职”向“成效履职”转变,进一步落实基层河长履责,还可以减少上下级之间的信息不对称问题,借助于技术手段精准地定位到具体哪一条河涌以及河涌的哪一段有污染源,哪一个河长的巡河达标率、问题上报率以及“四个查清”①一是要查清河道两岸通道贯通情况；二是要查清河道蓝线范围内的疑似违法建筑；三是查清河道流域范围内的散乱污场所；四是查清河道沿岸所有排水口排水情况。的完成率偏低。

3.2 技术为打破“九龙治水”碎片化治理格局提供了可能性

关于水环境治理领域的部门推诿与扯皮现象早已存在,在传统职能的条块分割下,各部门长期在各自的“领地”分而治之,所形成的管理理念、方式方法、价值意义等已根深蒂固,在行为上也几近僵化。河长制的出现为打破“九龙治水”困局、解决水环境的碎片化治理提供了有效途径,通过加强各部门之间的信息沟通与协作,最大限度整合各级各部门的力量进行决策,以实现横向跨部门协同治理。河长制要求基于不同专业背景的部门参与协同治理,以跨部门的协同责任打破常规的问责机制。凭借“一票否决”的问责倒逼虽然提高了治水的行政效率,但对部门的连带问责也使得部门机会主义越发容易抬头。各部门在问责压力下时常摆出被动配合姿态,实质上因怕受牵连依旧各行其是,都希望选择性地挑选对自己有利的问题作为抓手,从而规避问责的风险点,真正涉及跨部门协同作战的大事和难题依旧饱受推诿与拖延。

河长办作为水环境治理的统筹协调部门,“临时性”机构的色彩浓厚,既没有专门编制人员,也没有专门的工作经费,其人员都是从各治水部门临时抽调过来的。虽然依靠党政“一把手”的威信可以在一定程度上约束相关治水部门,但党政“一把手”的注意力分配资源总是有限的,河长办日常的运作不可能总是依赖党政“一把手”的权威资源。如何解决治水中一直存在的权威碎片化问题,探寻跨部门协同治水的有力抓手,对河长办而言是一个很大的挑战。技术平台的出现,为跨部门协同提供了新的合作场域。

以“S 市河长管理信息系统”为例,应用端口面向各级河长办、河长办成员单位以及各级河长开放,基层河长通过平台采集上报的水环境问题由河长办专人负责将问题流转到对应层级的职能部门加以解决。各部门可通过端口接收所有流转到管辖领域的处理意见,并被要求在规定的时限内作出答复或行动。如H 村村居河长发现辖区内涌边有餐饮业违规排放污水情况,上报DS 镇河长办,但镇河长办鉴于此事涉及了环保、工商、城管等多个部门,就选择继续上报区级河长办以寻求职能部门的协同帮助,经区级河长办流转后,通过平台交办相关部门,后各部门联合上门执法,餐饮业的排污整改与建筑迁移等问题得到快速解决,整改协调事件基于互联网信息系统实现了多方协同与快速流转(见图4)。“S 河长APP”问题流转的原则是同级职能部门由同级河长办协调,市、区、镇街三级河长办可以通过这一平台发挥统筹协调的作用,打破传统组织间的壁垒,进而推动跨部门的业务协同。

这一案例表明,基于信息平台一方面在纵向与横向流程上都提高了信息流转的效率,减少了线下流转的环节与阻隔；另一方面,一定程度上避免了层级之间踢皮球、部门之间相推诿的无效流转。此外,通过信息系统,所有部门、河长办以及河长之间的互动信息都被客观记录,并将被作为考核的一部分列入治水绩效评价。信息系统本身即是技术与制度结合的体现,基于数据的应用,也为跨部门协同治水与问责追责提供了一套客观的执行参考。

图4 基于技术平台的信息流转与多部门协同方式示例

3.3 技术为公众参与提供了便捷的进入渠道

从一元管理到多元治理,是目前政府治理转型的重要方向。从河长制的设置及运作来看,其设计的初衷是实现层级、部门以及社会力量之间的协同,实现共同治理水环境的目标。这不仅是一项以治理为导向的机制设计,也是将协同概念纳入政策制定议程的探索性实践,是政府从管制独角戏唱到多元协同共治的起承转合。传统的治理结构中并没有为政府与社会的合作分配多少注意力,无论是水质信息公开、治水参与渠道、宣传与合作的经费支持等都缺乏设计与抓手。以河长制为契机,基于“互联网+”的治水信息系统的开发,不仅在实现内部协同治水的操作化方面取得了新进展,也为全民参与治水、政府治理与社会参与的互动等开启了机会之窗。

以“S 市河长信息系统”为例,其技术平台的架构在设计之初就已考虑多元共治的格局,在治水信息报送分类中为“舆情”“媒体曝光”“非河长举报”“民间河长”等专门设置了端口,创新性地将舆情分析、媒体监督、官方举报以及民间参与等纳入到综合信息平台中。在创建初期,被纳入管理的某位民间河长通过信息平台的账号,将水体污染信息直接上传到管理系统,由于不清楚问题对应的职能部门,选择了市级河长办提交相关问题。河长办通过后台分拣,将问题流转到环保局负责解决,环保局同样通过平台自上而下指派工作。基于信息系统平台,每一步流转都落实到人并附上联系方式,确保责任压实；实现无纸化流转,避免了线下沟通的流程递送、繁文缛节等干扰。

S 市通过技术平台将政社互动与共治共享的理念嵌入到科层组织结构中,是技术治水思路的延展性应用,极具政府治理转型的决心。而在最近的平台技术升级中,有奖投诉机制被纳入平台功能设计中,通过“S 市治水投诉”微信公众号进行投放。奖励规则为工作日投诉重要新问题,一经核实通过微信发放最高每次10 元的红包激励；节假日则最高为每次15 元；而日常的水体轻微污染的举报,核实后奖金最高每次5 元。此外,每月投诉量排名前十的市民可获得30 ～100 元不等的额外奖金。便捷的微信公众号投诉渠道加上有奖投诉激励,极大地激发了市民参与的积极性。而此举对于政府而言,一方面收集到许多重要的水体污染线索,另一方面也开启了社会参与治水、全民参与举报的机会之窗,也在这种政社互动与合作中,倒逼监督治水部门工作。

4 执行边界：技术嵌入协同治水的限度

技术是组织变革的催化剂,也是组织和制度变革的赋能者。技术创新的引入能直接对组织结构中的制度结构与成员行动造成影响。在水环境治理过程中,通过“互联网+”技术的应用能有效推动河长办部门的协同治理。与此同时,技术却无法自主决定创新与变化,还要受到环境认知、组织文化、组织结构与制度环境等多重要素的影响。同样对于“互联网+治水”技术的引入,不得不受到原有利益架构的冲击与掣肘,而参与技术治水的行动者(使用者)、技术的创新者又受到组织制度的制约。就S 市而言,“互联网+治水”确实能为协同治理提供场域、数据、监督等许多便利条件,然而希望以技术嵌入来解决协同治水的设计是存在局限性的。

4.1 河长信息管理系统：一种折中的技术安排

如果从提升协同治水绩效的角度来看,构建一个网络联动支持下的协同整合模式,通过网络联动在各涉水部门的专网间建立协同架构和数据整合机制是一个最优的技术方案。然而,这种方案在很大程度上会“危及”每个部门自成一体的格局,对已有的行政体制构成非常大的冲击。保存自身信息的垄断性一直是横向各部门制度安排的潜在取向,而这一方案要求各部门调整自己的专网技术标准,势必遭到各部门的抵制或反对[9]。对于S 市河长办而言,要在既定的制度安排下提升协同治水的权威,必须要寻找一种技术方案,既要有利于解决部门协同的困境,又不能过度挑战部门的“自主权”或“势力范围”。而依托S 市河涌管理中心①S 市河涌管理中心是水务局的直属事业单位,承担S 市河长信息管理系统的开发、建设以及运营工作。S 市河长办设在水务局,水务局作为S 市水环境治理的牵头单位,把河长办的一些具体职能落实到河涌管理中心。的组织和技术力量,建立一个相对独立的“专网”(即河长管理信息系统),应该是一种比较折中的技术安排。一方面,它通过开放应用端口给各涉水部门,促使各相关部门围绕基层河长采集的水环境问题进行业务协同和联动,可以发挥一定程度的横向整合功能；另一方面,它在促进协同的同时,并未危及“条”上部门的相对封闭性。虽然借助于河长管理信息系统,不同部门可以进行必要的数据协同和业务协同,但这个协同所基于的虚拟结构仍然是具有科层制特征的。河长管理信息系统为不同业务单位提供及时的协同信息,但并不对其行使权力；它重塑行政流程,但并不改造流程所涉及的行政单元[9]。换而言之,由专网所构建的虚拟机构在建立部门间的横向联结的同时,并没有削弱部门的自主性——它以尊重每个单元的独立为基本前提。它在发挥市河长办整合能力的同时,并没有干涉“条”上行政部门潜存的封闭与内敛制度取向。由于河长管理信息系统的技术框架和现有体制架构有很大的相近性,这一虚拟机构更容易被实际组织环境所接受。

4.2 任务协同,而非数据协同

如前所述,由于河长管理信息系统只是由S 市河长办统筹开发的一个相对独立的专网,各治水部门也仅仅是围绕着进入系统的问题(包括官方河长通过手机APP 上报的问题以及其他来源的问题)进行有限的数据共享和业务联动。这一信息系统虽然实现了一定的协同治水功能,但实质仅是任务协同,没有数据协同,因此距离真正的大数据治理(技术治理)还有很大的差距。

第一,水环境治理的数据资源还是分散在各治水部门中。例如,工商(市场监管)部门掌握的散乱污数据,农林渔部门掌握的水塘、养殖场以及禁养区数据,环保掌握的水质数据,水务部门掌握的排水口数据,公安部门掌握的排水库数据等。

第二,部门间的数据交换还是沿用传统的科层体制的方式。例如,当S 市河长办需要环保部门提供相关水质的数据的时候,需要向环保部门提出数据共享需求,然后走行政流程,流程走完之后环保部门会开放部分数据的端口给河长办。

第三,共享数据的供给方会对共享出去的数据“有所保留”。例如,环保部门共享给河长办的只是基本水类数据(如干流水质等级评估的数据),更详尽的水质数据河长办是要不到的。有时部门间由于数据采集标准不一而对同一条河涌的水质是否达标有不同的判断。例如,有时环评监测出来的水质是好的,但按照水务局的标准却是不达标；有时按照水务局标准上报水质有改善、认为河长制取得成效时,按照环保指标监测的结果却是污染物超标的。

第四,即使是在水务局内部不同部门之间的数据也没有实现共享。例如,水务局排水监测站掌握着大量的水质数据,但它们只是把部分数据共享给河涌管理中心(如某条河涌这个季度的水质相对于上一季度的变化值)。由于河长信息管理系统没有掌握到一条河涌完整的水质数据,无从判断该河涌这一季度水质变恶劣是由于季节的原因,还是跟河长治理不力有关系。

由此可见,在技术嵌入协同治水的框架下,协同部门并不希望通过技术改造现有的组织结构来适应协同的发展,相反地,部门本位主义更倾向于利用技术来维持现有的组织架构和科层关系,并保留自身对程序、架构、组织、标准以及专业技术的掌控权。以S 市河长综合信息系统的应用为例,目前技术协同的思路也只是主要通过管理信息系统平台来实现任务治理的协同,而不是我们所认为的部门数据端口对接、数据标准共享、专业技术互动等全面协同。目前信息系统平台所包含的数据非常的单一与稀少,基于技术平台统筹的协同治理并没有打破现有的组织壁垒。

4.3 技术是被执行的,而非决定性的

虽然技术为纵向层级的信息流转和业务联动提供了通道,为打破“九龙治水”的碎片化治理格局提供了可能性,但技术不能自动地作用于个人、制度以及社会安排。技术是被执行的,技术执行是认知、文化、结构和政治嵌入的结果。技术执行框架把内嵌的逻辑延伸到水环境治理网络和组织中,治水部门对于协同价值和共享理解的认知、官僚组织文化、社会网络以及正式的规则领域等都塑造了治水相关行动者的感性认识、兴趣和行为,继而影响到技术被执行的方式、技术治理发挥作用的空间以及协同治理的绩效。

第一,技术平台无法解决协同关系中的信任危机。信任是协同治理研究中的重要影响因素,在河长制的运作中,信任基础体现为制度的合法性与权威性。然而,“河长制”的设计本身带有“临时性”的色彩。一方面,技术的介入无法解决河长办的机构设置与职权配置的合法性问题。这是一项法理性的赋权而非技术手段可以解决的困境。另一方面,河长制下的协同治水,目前只能依靠党政“一把手”的“长官意志”和“个人威信”带来的政治高压以维系,而技术平台虽为协同治水提供了更为客观和透明的协同场域,但却无法突破官僚决策过程中注意力分配的瓶颈,加之不稳定的资源渠道也无法通过技术标准化与长效化,技术协同治水能力有限。此外,技术平台虽然缓解了跨部门协同治水的能力困境,透过网络信息平台的协作使分工更加专业化、权责更加匹配化等,但实际技术只是解决了任务协作和拆解,而依然不能改善各部门之间的认同与信任。

第二,技术执行难以促进协同治水的共享理解。虽然技术可以部分解决协同治水规则与标准的漏洞,河涌定位、水质情况、整治目标、负责机构等数据可以在平台公开。然而,对于规则与标准的使用和判断都需要人为操作。技术的执行可以部分解决部门分工的推诿与不公,但技术的触脚却无法深入到部门权威结构与官僚体制中,也无法从根本上改变已有的部门利益格局。尽管河长制试图解决“环保不下水,水利不上岸”的问题,透过技术应用与制度的互构影响部门作出协同治水的行为选择,但这种技术协同还是停留在框架结构表面,并不是职能部门固有的专业治水技术,因而无法干涉部门的专长和价值判断。例如,围绕着“谁是水污染的罪魁祸首”这一问题,治水部门各执一词,环保部门认为水污染的主要源头是生活污水,水务部门认为“应该花大力气来整治散乱污企业”,城管部门认为河涌治理的重点不应该是河面固体垃圾的清理,“关键是岸上的污水没有管好”,农业部门则坚称有确切数据证明农业污水的比重非常低,且在江河湖自净能力范围内。每个部门都基于专业主义和部门立场对治水规则进行操纵以及有意义的建构,技术无法形成一致的价值理解,这使得即使问题通过信息平台流转到某个职能部门,还是有足够的理由把问题踢回给河长办,河长办在日常运作中经常不得不扮演办事机构而非协调机构的角色。

第三,技术无法解决已有体制机制中的深层次矛盾。虽然通过“S 河长APP”可以实时监测河长巡河状况,做到履职监督、履职留痕；通过“河长周报”可以及时发现基层河长巡河不达标、履职不力、上报问题不积极、“四个查清”未完成等情况,并通过系统进行报灯预警,可以压实河长履责；通过“S河长管理信息系统”可以快速统计、实时公示各级河长、各治水部门的履职情况,减少“懒政”“怠政”现象,然而水环境治理已有体制机制中存在的深层次矛盾也在同时消解技术的作用。一是延续了“放管服”模式,将河涌治理任务与责任层层下压,造成基层权力小、任务重、责任大,权责极其不匹配。以PY 区某街道为例,面积24.8 平方公里,下辖18 个村(社区),其中10 个是城中村,街属河涌9 条,但街道城管中队实际在岗编内人员仅4 人,执法资源不足严重制约了基层排查和清理整顿“散乱污”企业、违建、污水偷排等工作的效果。二是基层河长治理能力的有限性与责任边界的无限性之间的矛盾突出,在强问责压力下基层河长不得不采取策略性行为以应对上级层层下压的治水任务。2018年S 河长办所公布的问责干部数据中,将近80%是镇街和村居的基层河长。在河涌治理的工作开展中,基层不仅要查找上报问题,问题最终实际上也是交给基层去解决,并且基层发现上报的问题越复杂,被问责的概率就越大。为了避免被问责,基层河长在上报问题时往往避重就轻,并且只在基层的工作微信群进行内部交流,不愿通过有交办督办流程的河长APP 或网格化信息平台上报问题,导致大量的问题和矛盾没有进入相应的制度化回应流程而被掩盖。比如,尽管S 市河道两岸违建问题依然突出,但河长APP 上报违建问题却寥寥可数。

4.4 技术只是选择性开启政社互动和公众参与的机会之窗

与目标和决心相悖的是,在“S 河长信息综合管理系统”上,涉及政社共治共享的端口中,只有非河长举报(体制内非河长人员通道,如督察组、河长办巡查小队等)是全面投入运作,舆情与媒体板块目前只是系统内部人员采集媒体报道的一些案例投放公开,而民间河长的数据端口目前仍未开放使用。

“关于民间河长。我们现在这机制是官方认可过一批民间河长,最初通过志愿报名和单位筛选后,让有时间和有能力的市民作为民间河长参与到治水队伍当中。实际上最初是有正式聘书的。”(S市河长办人员A)“后期各区的操作不同,有些把治安联防队、志愿服务队、包括后来的环保志愿者和组织等也纳进巡河工作中,被坊间称为民间河长,后来混在一起了,并不是全部都有聘书的。也就因为这些情况,民间河长的端口被暂时关闭了。” (S 市河长办人员B)在访谈中不难发现,原本的制度流程设计与技术平台功能都有主动将政社互动的理念、设想和渠道等纳入到协同框架中一并考虑,但由于政府部门仍缺乏政社互动的管理经验,加上传统部门成见的束缚、业已繁重的常规事务、沉重如山的问责压力等因素的“联合剿杀”,部门已无暇顾及新理念新思路的创建,已无多余的注意力分配到社会多元参与与否、渠道是否畅顺、政社互动是否有效等方面,进而也就停滞于设想阶段,难以再进一步推动发展。

在TH 区一个治水成效显著、民间自发参与治水力量成熟的CB 村的走访中发现,即便是这样具备规范化与制度化的成熟社会力量的区域,政社互动也仍停留在外围。“我们虽然有好多队伍,也有组织体系,但是我们一般发现污染问题只能通过拨打官方河长电话、投诉热线或者网络公众号等普通渠道反映,并没说真正有可以直接影响到官方的策划与行动的直接交互。”(CB 村某巡河志愿队队长)因此,即便是信息化系统应用走在前列、看似技术治理取得不少进展的一些治水案例,实质上仍只停留在形式符号上,并不能体现技术嵌入协同治水的实际有效性,这种机会之窗仍是一种选择性的敞开,还有待更深层次的互构设计与技术执行。

5 结论与讨论

纵观整个S 市河长信息管理系统在治水工作中的应用,是技术应用嵌入组织(制度)的有效实践,更是政府治水行为的一种渐进式修正。技术和制度相互嵌入的渐进协同尽管为协同治水的决策提供了某种程度的便利与契机,但它不能阻止协同参与者(部门)的自利倾向与抵触逻辑。无论制度设计、组织结构还是决策执行等都存在路径依赖,一旦选定便难以改变。因此,技术嵌入协同治理受到诸多因素的局限,以至于对于复杂的信息系统而言,技术执行与传统科层组织的制度逻辑之间的冲突,使得技术执行的沉没成本巨大,因此目前技术嵌入协同治理的执行边界,决定其离真正实现技术(数据)治理还有一段距离。

首先,“技术进步逻辑与官僚政治逻辑有着内在的冲突”[5]中文版序二12。技术是理性与客观的,但与组织制度或结构互构后的“执行技术”往往会丧失纯粹的理性,组织会透过制度或结构反向嵌入技术中,使“执行技术”带有组织愿景或目标。制度是滞后的,其固有的惰性使之倾向不愿改变的路径依赖。而技术是进步的,是变革的业务流程再造,也是改变组织结构乃至生产力和生产关系的重要力量。因此,技术的进步逻辑与科层制度逻辑有着天然的内在冲突。尤其面对的是庞大的政府科层组织,其治理流程的再造成本巨大,组织结构变革异常艰难,因此在技术与制度的博弈中往往最后是技术失败。而技术与制度的互构,为技术嵌入组织、影响组织行为选择提供了可能。然而,互构下的技术往往是由组织主导执行方向。同以S 市河长信息管理系统为例,一是通过技术的嵌入,为基层河长履职时间、履职路线、履职效果等用数据可视化留痕,各级河长办都能基于技术平台的执行数据掌握每一位河长的履职情况,从而也可能倾向于采信巡河数据作为绩效问责的重要参考,而忽视了技术本身可能存在的“非人性”和技术背后的制度流程的不合理,信息技术的激励被非理性地滥用。二是正向激励与奖惩制度仍以部门为中心,而不支持跨部门协作的奖惩,故而技术协同有限,是技术流程对机构设置与运作改革的失败。三是技术协同对“部门主权”提出了挑战,虽然技术与制度互构下的执行技术体现了技术理性的妥协,但技术嵌入始终在一定程度上对科层级跨部门协同提出了要求,而制度面对信息技术平台的让步即是让部门本位主义受到威胁,技术没有改变跨部门和跨科层的被动协同合作,反而加强了部门和层级之间的“主权意识”和“控制权意识”。

其次,信息技术如何在河长制中得到有效应用,进而提升协同治水的能力和绩效是一个具有时代意义的重要课题。技术是组织和制度变革的赋能者,大数据、物联网、云计算、移动互联网等新一代信息通讯技术的发展将大大促进传统政府管理模式的变革与转型,然而这种变革和转型并非是单向度的、线性的、自发的。同样,“互联网+治水”技术嵌入水环境的协同治理是有限度的、有边界的,技术治理绩效的发挥是有条件的。要充分认识到：第一,尽管基于“互联网+”的理念在各个领域都掀起了技术热流,但效率和有效性的增长主要依赖组织的结构和设计,而非技术。如果只是把现代信息技术与传统的治水管理方式简单嫁接,“结果之一可能是固化了现有组织结构和工作流程,进而构成管理创新的障碍”[5]中文版序二13。第二,信息技术的应用的确变革了治水组织结构,但不能把这种变化直接归因于技术。事实上,组织的、网络的、制度的安排以及行为内嵌于这些安排的特征,在技术执行中扮演了关键的角色。如前所述,“制度以认知上、文化上、规范上以及社会结构上的内嵌等形式进入技术执行框架”[5]113,技术又以客观理性嵌入组织制度和行动逻辑中,使治理结果最终走向技术的、理性的、社会的、政治的逻辑。第三,再先进的技术也不能决定自身的发展路径,也不能保证被理性地使用,因此不能忽略治水行动者在新技术背景下的行为选择及行动逻辑。同时,技能的赋能与执行者的能力之间需要匹配,才能将技术的边界通过赋能而拓宽,否则,“S 河长APP”在基层河长手中可能只是一个机械式打卡的工具。第四,协同治水格局的形成不仅仅依靠“互联网+”技术的充分应用,还要加强和优化技术应用的顶层设计与制度环境,完善跨部门协同的激励约束机制,营造技术协同的组织文化氛围等。