从“入城”到“返乡”：农民工市民化的困境与对策

朱 宁，吴练达

（1.安徽大学经济学院，安徽 合肥 230601；2.天津商业大学经济学院，天津 300134）

随着城镇化和工业化的快速发展，大量的农村剩余劳动力向城镇转移，2018 年全国农民工总量已达到2.88 亿，这个庞大群体处于“经济吸引、行政管制、社会边缘”的尴尬境地，游离于城乡之间的边缘地带，他们为国家的现代化、城镇化和工业化进程做出了巨大的贡献，但是受多种因素影响，他们随时都有返乡回流的可能，这不但会影响城镇经济的健康发展，而且会成为和谐社会建设的重要隐患。根据数据显示，2018 年我国城镇常住人口比重达到了59.58%，但实际的户籍人口城镇化率仅是42.86%①，其中的比例差主要是由于大量的农民工长期停滞在农民工状态而未能市民化所造成的。为改变农民工“半市民化”的现状，2014—2016 年，国家先后出台 《关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》、《推动1 亿非户籍人口在城市落户方案》 等重要文件；2017 年中共十九大在新时期城镇化工作中进一步强调了“加快农业转移人口市民化”；2018 年，国家出台宅基地管理新政，限制农村违建、一户多宅现象的发生；2019 年，国家发改委提出要继续加大户籍制度改革力度和落户政策的完善。上至中央到各部委、下至省市到各乡镇高度重视农民工“市民化”。

同时，这一问题引发了学界的广泛关注，部分学者以农民工住房问题为切入点，为推动农民工市民化寻找突破口。欧阳力胜（2013）提出只有完成生产、生活场所的成功转移，才能进行下一步身份的彻底转变——由农村户籍转变为城市户籍[1]；高波（2015）等学者认为农民工的地域转移是农民工“市民化”首要解决的基本问题[2]；祝仲坤（2017）对农民工回乡建房的动机进行研究，提出回乡建房较少是出于内部需求的主动安排，更多是由于“无奈”之举[3]；杨国永（2018）利用福建省农民工流出地的问卷调查数据，采取因子分析法，提出农民工回乡建房，更多的是一种受到外部诱因的被动选择[4]； 杜巍（2019）提出农民工已具备一定的购房意愿基础和购房能力，应从“因城施策、分批推进、政策联动、营造环境”四个方面解决农民工在市民化过程中的住房问题[5]。

农民工如果想要真正融入城市，他们不仅要有有稳定的就业和收入，更要有一个固定的居住场所。安居才能乐业，在城市定居成为农民工融入城市的有效途径。但现实是，很多农民工实现城市就业后，在居住层面做出的最终选择是将收入带回农村，投入到家乡自有房建设，这种农民工返乡建房行为带来了一定程度的“逆市民化”危机。因此，本文从农民工返乡建房的角度分析农民工市民化的困境与对策。

一、农民工“市民化”的缘由分析

根据2018 年农民工监测调查报告显示，2018年，仅有19%外出农民工在城市购房定居，其中购买商品房的农民工占17.4%，不足3%的农民工购买保障性住房和租赁公租房。而租房居住的农民工占到61.3%。这些租房的农民工，有很大一部分忍受着恶劣的居住环境，在城镇中尽可能地压缩各项生活开支，为的是积攒更多储蓄返乡。中国社科院发布的《中西部工业化、城镇化和农业现代化：处境与对策》一书中显示：66.1%的农民工到了一定年龄就会回乡，大多数外出农民工都没有将生产生活场所转移到城市社区。

这种执意返乡的心理，带来了大批农村自建房的产生。显然，计划返乡的农民工把建房当做了长期投资。对于他们来说，这房子既是一种财富的积累又可以成为未来生活的依靠。农民工返乡建房的选择，可能迫于现实无奈、受多种因素制约，但这无疑是极其不明智的。首先，农村住宅的利用率低，建了房子，但无法改变空置率居高不下的事实，这显然会造成一种资源的浪费。其次，外出农民工转化为城市居民存在着不容忽视的必要性，对于农民工自身而言，向城市居民的转变会带来可观的经济收益和非经济收益，第一，有利于收入提升。农民工将农田和房屋进行流转，流转本身会给农民工带来一笔收入；市民化后，农民工会享受到越来越多的社会保障收益和公共福利收益；农民工在城市可以更多的接触到一些资本项目的投资，如股票、基金、保险等理财产品等，不排除这部分收益成为农民工收入重要组成部分。第二，有利于工作就业。外出农民工长期奔波于打工城市和老家之间，无法成为稳定的、技能较高的产业工人，正式成为城市居民后，他们可以从非正规的劳动力市场上的农民工，转变为正规劳动力市场上的非农产业工人，使自身人力资本价值不断提升。第三，有利于子女教育和加强亲子关系。

与此同时，农民工市民化具有较强的正外部性。对于企业而言，农民工市民化后，大量雇佣农民工的传统制造行业有了更加稳定的劳动力来源，由于技术含量低，这些企业主要依靠成本优势抢占市场，它们将充分利用相对低廉的农民工劳动力来保持产品的价格优势和竞争优势；站在地方政府的角度，从改革开放的发展轨迹来看，农民工大量流入的地方，往往是地方经济发展较快及政府税收比较宽裕的地方，农民工的大量流入保证了企业人力资本的需求得以充分满足，企业发展给地方政府带来丰富的税收资源。同时，农民工市民化将会为产业发展和新兴服务需求提供巨大的机遇和动能，极大地促进经济结构优化和社会经济发展，间接增加政府收入。

从国家宏观层面来看，农民工市民化是解决“三农”问题和统筹城乡发展的突破口，是推动新型城镇化重要途径，是扩大内需、加快经济发展方式的重要引擎。外出农民工转化为城市居民，不论是从农民工自身发展还是社会发展角度来看都存在着必要性。

二、返乡建房：两代农民工“市民化”的困境

自1978 年以来，农民工这个群体已经存在并发展了40 年。40 年间，农民工群体之间的内部差异在不断放大，不同年龄层的农民工在观念和行为上的差异性越发明显。对于这一问题，比较普遍的观点是将农民工划分为“老一代”和“新生代”，1980年前出生的归为老一代，1980 年以后出生的归为新一代。

两代农民工在住房消费选择方面有很大的不同。老一代农民工主要是60 后、70 后，他们在城市里打工多则30 来年，少则10 来年，他们是返乡建房的主体人群。这批农民工大都有务农的经历，对自己的家乡有着浓厚的乡土情怀，而且文化水平普遍不高。他们把自己定位为城市的“过客”，认为来自农村，归宿也在农村。新生代农民工都为80 后、90 后，他们不再是人们印象中的农民工形象，和在城市中长大的孩子没什么区别。他们的手对斧头、镰刀完全陌生，他们渴望留在城市，追求获得与城市市民同等的福利与保障，是市民化进程中富有主动性的群体。

在新老交替之际，新生代农民工中的 “90”后（30 岁以下新生代农民工）和他们的父辈（40 岁以上老一代农民工）在返乡建房问题上的矛盾尤为尖锐。2018 年，最后一批“90”后也已经成人。这群年轻人深受网络文化熏陶，具有更广阔的眼界。从小就不断感受新事物，接受新思想。在耳濡目染中，分享到了城市文明建设的收益，适应城市的能力变强。“90”后受到的教育、接受的信息，使他们拥有进入城市的强烈需求。他们当下正面临着住房问题，但自身经济实力不足，需要父母对自己的城市住房购买进行扶持。但是他们的父辈将打工的积蓄都用于返乡建房，将无法帮助子女支付购房首付款，对这一现象可以进行分析评估。

图1 各年龄段农民工数量占比情况

根据国家发展改革委员会的统计，农民工的主要流入地为北上广以及深圳、杭州、厦门、苏州等一线、超一线城市。

表1 2017 年七省市区住宅商品房参考均价

根据表3 的数据，可以看出农民工的实际收入无法支撑高昂的房价，在这些地区购买商品房进而实现户口转移是不现实的，所以我们假设农民工选择在三四线城市购房。中国农民工人数最多的省为四川、安徽、湖南、河南、江西五省。根据这五个省三四线城市的房价，并取其均价，对农民工购买城市商品房住宅的花费进行估算。

表2 2017 年五省各市住宅商品房均价

住宅商品房均价为6399.28 元/m2，假设买一百平米的毛坯房，需要花费64 万，预计首付款和简易装修需要花费30 万左右，。我国外出农民工2017人均月收入3805 元，那么外出农民工的年平均收入为45660 元。扣除衣食住行、孩子的教育支出以及赡养家里老人的开支，一对外出农民工夫妇基本上10 年可以挣取这30 万的房款。

根据表5 数据显示，建造混凝土钢筋结构的房子1 平米的成本是882.2 元/平米。假设要建造一座两层100 平米的楼房，其建价就为16 万元左右。这还只是毛坯房，没装修的价格。因此建一栋两层的楼房至少得20-30 万元才能拿的下来。这样一来，父辈的返乡建房行为将使其很难满足子女在城市购买商品住宅的需要。子女没有父母的 “牵线搭桥”，仅凭自己“孤舟独桨”，很难解决在城市的住房问题，这将成为他们融入城市生活的现实阻碍。

表3 2017 农村农户固定资产投资

另一方面，2017 年农村农户住宅建房投资总额已经达到了5899.3 亿元，如果按照平均64 万元一套一百平米三四线城市的住宅商品房价格来估算，这笔投资额能够购买921766 套房子。2017 年，我国商品住宅待售面积为30163 万平方米②，同样按照每套商品住宅一百平方米来估算，待售商品住宅约有3016300 套。如果60、70 年代的老一代农民工能够将返乡建房的花费用于购买商品房，那么将有效消灭约30.5%城镇住宅库存。

农民工是拉动城镇房地产行业发展的新型力量，有助于解决目前房地产行业遭遇的难题[6]。但大批老一代的农民工没有发挥出这种力量，甚至起到了反作用，不仅使自身走上了“逆市民化”道路，还阻碍了子女的“市民化”，两代人对市民化的背离给市民化进程带来双重打击。北京大学周其仁在出席中国经济50 人论坛时指出，只有有效去库存，才能解决城镇化大规模发展的遗留后果，才能让城镇化更加健康有效地发展。从这一角度来看，返乡建房不仅阻碍了市民化进程，更无益于城镇化质量的提升，从广度和深度层面给市民化进程带来多重负面效应。

三、返乡建房：现象背后的诱发因素

(一) 文化心理因素

第一，农民工的“故土情结”。返乡建造的不只是一个住处，更是一个蕴含着归属感的“家”。农民工将建房视为缔结家乡故土的“纽带”，一方面维持联系，另一方面强化家乡成员的身份认同。将返乡建房作为一种“乡愁”情感的寄托。

第二，返乡建房能够维持农民工在家乡的社会位置和成员权利，为其参加家乡的经济和社会活动提供稳固的基础。同时能够通过建房维系家乡的社会关系[1]。第三，无法忽视的邻里之间攀比炫耀心理。在农村地区，住房也是财富、才干和社会地位的重要标准，因此成为攀比的主要对象。

(二) 经济因素

第一，农民工将建房作为投资手段。宅基地相对于承包地而言更具稳定性，给农民带来的安全感要更强。所以，中国农民都把建房、修缮房屋当做积累资产的重要方式[7]，况且农村投资渠道比较狭窄，除了投资于住房也没有更好的选择。特别是在一些城郊地区，可能因城市开发要实施拆迁，农民工很可能为了获取更多补偿而新建扩建房屋。第二，农民工市民化成本大。城市的高房价、住房不稳定，较高的物价水平改变了部分农民工对未来的预期，弱化了其在城市居住的想法。

(三) 社会制度因素

第一，落户门槛过高，户籍制度掣肘。中国独特的城乡二元户籍制度一直是农民工户籍转变的“绊脚石”[8]，中国的城市化长期以来一直滞后于非农化进程，使农民工陷入“半市民化”的尴尬局面。虽然如今户籍制度改革大幕拉起，但门槛依然过多过高，成为阻碍农民工落户的“天花板”和“玻璃门”。第二，住房保障体系存在严重缺陷。其一，安居工程、经济适用房、廉租房和准廉租房等城镇住房政策只涉及本地城市人口，不包括外来农民工[9]。其二，针对住房公积金政策缺乏具有可操作性的实施细则，影响农民工加入公积金制度的积极性[10]。其三，住房租赁市场不发达且缺乏规范，使农民工不愿意长期在城市里租房定居[10]。第三，部分公共服务难享受。以户籍为区隔的各项公共服务是农民工难以融入城市的根源。公共服务的差异化使农民工难以享受完全的“市民”待遇，公共服务的均等化实际上未能实现。第四，“大众创业、万众创新”，农民工返乡创业蔚然成风。扩大了农民工返乡人群，返乡建房现象由此增多。第五，农村“户籍”的福利效应。国家高度重视“三农”问题，坚持城市反哺农村，农村的社会保障水平不断提升，附着在农业户口上的利益不断攀升。这也使很多农民工不愿放弃农村户籍，选择返乡建房，特别是农民财产意识觉醒，意识到宅基地的财富价值，农民工通过建房来进一步维护自身财产。

四、解“返乡建房”之忧，铺“入住城市”之路

(一) 为解决农民工市民化问题创造良好的外部环境

第一，完善户籍制度，降低户籍门槛。目前，我国正逐步放宽对中小城市户籍的限制，有序推进农业转移人口市民化，争取到2020 年实现1 亿农业户籍人口进城落户。各省可以根据国家政策在一定程度上放宽落户条件，加快制定公开透明的落户标准和切实可行的落户目标，争取全面放开小城市落户限制，引导农民工在中小城市购房，就地实现市民化。第二，切实推进公共服务均等化，完善其他社会保障制度，让农民工放心进城落户，无后顾之忧。第三，进一步提升农民工的工资水平，建立农民工工资增长长效机制，提升农民工就业质量，增强其在务工地城市的住房购买能力。

(二) 将农民工住房纳入城镇住房保障体系

加大保障房建设和供给力度，放宽申请条件，保障房政策更多向农民工群体倾斜，逐步建立“农民工经济租用房、廉租房、经济适用房、限价商品房”四位一体的住房保障体系。可以充分借鉴日本公营住宅的来源③，在建设的同时，还可以收购民间住宅、租用民间住宅，使其成为保障房。还应效仿新加坡④，充分重视各个社会阶层的融合，强调各居住区不同户型的混合。

(三) 逐步建立适宜的农民工住房补贴制度

第一，完善住房公积金制度。把农民工纳入住房公积金的覆盖范围中，给他们提供稳定的资金，并保障他们住房购买基本能力。借鉴新加坡的政策，农民工可以使用部分公积金存款作为购房的首期付款，不足部分则由每月缴纳的公积金分期付款。第二，建立住房金融机构。可仿照“瑞典全国住房联盟”和“英国房屋互助协会”⑤等机构，建立类似的金融组织，运营合作建房购房。资金大部分来自个人储蓄，为成员提供高于一般银行存款利率1%的利率进行集资。资产部分用于投资，部分在住房建设上进行支出或为购买住房进行抵押放款。第三，提供农民工购房专项补贴。例如：减免农民工购房的税款、针对租房农民工进行住房租金补贴、为农民工购房贷款提供担保、降低首付比例等等。

(四) “就地城镇化”和“自下而上的自助安置”

20 世纪80 年代以后，中小城镇的发展作为农村剩余劳动力的“蓄水池”发挥了重要的“截流”作用。小城镇非农经济的迅速发展吸收了附近大量的农村剩余劳动力，可以构建一种以附近农民工自我依赖为主的安置方式，充分考虑农民工的返乡居住意愿，调动其自主推动力。

图2 “自下而上的农民工城镇化”流程图

总体流程如图2 所示：以“就地城镇化”开始，依托中心村和小城镇，政府增加公共投入力度，正式或非正式机构引导农民适度集中建房，并将基础设施和公共服务延伸到中心镇和村庄，实现公共服务城乡均等化，让农民在当地过上现代化生活。注重因地制宜，进行科学规划，减少因不合理的返乡建房导致的土地浪费、社会资源的虚耗等。将分散在广大农村返乡建房的农民工集中到中心村镇后，再逐步发展走向中小城镇，最终融入城市，随着城市空间扩张，完成一种自下而上的农民工城镇化过程。在解决最基本的住房问题同时，还要注重提高农民工的文化和社会意识，使他们最终在城市安置，完成精神上的市民化。

注释：

①数据来源：http://www.chyxx.com/industry/201801/60522 6.html。

②数据来源：http://finance.ifeng.com/a/20180228/160024 76_0.shtml

③1996 年日本提出公营住宅房源新思路，即：①由地方公共团体建设公营住宅。②由地方公共团体收购民间住宅。③由地方公共团体租用民间住宅等三条途径。

④新家坡充分重视各个社会阶层的融合。在各居住区混合不同户型，既有出租房又有商品房，使得每个小区汇集各民族各社会阶层的居民。

⑤ 瑞典全国住房联盟成功运营合作建房。通过自己的储蓄银行，为社员提供高于一般银行存款利率1%的利率进行集资，然后在住房建设上进行支出。合作社会根据会员入会的时间和储蓄金额决定提供 住房的次序，一般在8～10 年可获得住房。英国成立房屋互助协会，协会的资金大部分来自个人储蓄，约80%的资产是为购买新住房或旧住房的抵押放款，偿还期长达20 年或20 年以上；资产的另一部分投资于中央和地方政府的债券。