武汉长江大道沿线存量地区面向实施的规划编制探索*

陈映西

（武汉市城乡建设局，湖北 武汉 430023）

一、引言

改革开放40年来，“高增长”是我国经济发展的基本特征，这种高速增长的态势主要是依靠城市经济的超高速增长和城镇化的快速推进来支撑的[1]。与之相对应的，是近年来我国城市空间的高速扩张，“土地城镇化”速度远远快于“人口城镇化”水平。2013年，全国城镇化工作会议要求下阶段我国城镇化发展过程中要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度”，“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。存量地区的规划建设日益受到重视，已经成为提升我国城镇化发展质量、促进生态文明建设的关键手段。

所谓“存量规划”，是指以城市建成区为对象、通过城市更新等手段促进功能优化调整的规划；与之相对应的“增量规划”，是以新增建设用地为对象、基于空间扩张的规划[2]。规划对象的差别，使得两类规划的实施手段迥异，其规划理念、规划重点、编制方法等都有本质区别。目前国内针对存量规划的研究，主要集中在存量规划的定义与特征[2]，“三旧”改造等特定存量规划的编制方法[3-5]等，缺乏从规划实施的角度对存量规划开展的研究。

武汉长江大道途经武汉发展的核心区，沿线串联了近百年来不同时期的城市建成区①，是武汉现状建设情况最复杂的地区。为抓住地铁建设的契机，指导沿线地区发展，提升功能和景观，武汉市规划研究院编制了《武汉长江大道沿线地区综合规划》。该规划被定位为直接指导建设实施的“实施型规划”，对存量地区面向实施的规划编制开展了有益的探索。

二、面向实施的存量地区规划特征

（一）综合效益优先

以新增建设用地为主要规划对象的增量规划，一般在经济效益上能够满足各方特别是政府的要求，规划重点以较单纯的空间设计和土地利用为主。当规划对象由增量转向存量后，由于可开发资源有限，利益关系复杂，传统的单纯依靠新增土地资源开发获取经济效益的模式相对单一，规划的经济效益需要进行更为深入的评估，在规划编制过程中需要开展市场调研、经济测算、财务分析，乃至统筹谋划后期招商等工作。此外，经济效益并不是衡量项目综合效益的唯一标准。根据可持续发展的评价模型，社会、经济、环境三个维度均应获得良好效益。因此，规划编制过程中还应开展环境影响评估、社会影响评价等工作。为了确保可实施性，存量地区实施性规划编制应充分考虑综合效益，规划编制的内容超越了传统的土地利用和空间设计，转向基于土地资源，统筹考虑经济、社会、环境效应的综合性规划。

（二）多元权属协调

新增建设用地一般属于农村集体土地，产权主体相对单一，利益关系相对单纯，现状建设情况相对简单；而存量建设用地往往包括国有土地、集体土地，产权主体多元，利益关系纠葛，现状建设情况往往复杂。规划对象土地权属的特征导致从增量规划转向存量规划的过程中，存在三大转变。

规划程序上，从自上而下到上下结合。针对新增建设用地，政府通过集体土地征收和垄断土地一级开发，掌控了土地处置权，政府在增量规划的编制实施过程中占据绝对的主导地位。然而，存量土地权属多元、利益主体分散的局面意味着政府不能随意处置土地，需要兼顾各方利益，政府主导、自上而下的规划方式在实施中面临巨大困难，需要探索政府、市场主体、社区、居民等利益相关者共同参与、上下互动的协商式规划方法，规划编制的重点由规划方案转向规划过程[6-7]。

规划手段上，从推倒重建到有机更新。以农村集体土地为主的新增建设用地地区一般现状建设较简单，加上“土地财政”成为地方政府财政收入的重要来源，政绩考核体系仍然处于GDP导向，导致“白纸上描绘宏伟蓝图”成为增量规划的主要模式，多形成充满理想主义、英雄主义的精英规划。这种“推倒重建”的方式显然难以适应现状建设强度较高、权属主体复杂的存量地区规划实施的需要。除了拆除重建，整治修缮、功能置换、业态升级等增量规划中不被重视的手段，在存量规划中将得到更多的应用。换句话说，存量规划应倡导“针灸式”的有机更新模式，慎用“手术刀式”的推倒重建方法[2]。

规划内容上，从土地利用到制度设计。规划对象由增量转向存量后，一方面，利益的再分配成为规划实施的核心问题，传统的土地利用和空间形态难以解决实际问题，需要进行针对性的制度设计，开展推进规划实施的政策研究；另一方面，由于规划手段由单一的推倒重建转向拆除重建、整治修缮、功能置换等多方面，规划面向的核心主体由存量土地转向存量建筑，涉及一系列的物业税、财产税、开发权转移等核心问题，对当前的法律法规和制度设计提出了更高的要求[2]。

（三）部门沟通协作

长期以来，我国城乡建设领域“条块分隔、部门为政”的现象，带来了大量的反复开挖、重复建设、资源浪费等问题。传统的增量规划实施过程中现状保留建设有限，基本上属于“一片白纸”上开展全新的建设，需要统筹协调的问题相对简单，因而统筹协调主要在规划实施过程中再行考虑，规划编制的重点集中在良好的空间设计方案。

然而，由于存量规划面向的对象一般在相对成熟的建成区，面临复杂的利益再分配和“牵一发动全身”的城市系统，在实施过程中再考虑部门统筹和分期实施问题已经难以满足实施的需要，需要在规划编制过程中即开展部门协同内容和制度设计，并就规划实施的时序进行妥善安排。

三、武汉长江大道沿线地区综合规划探索

“了不起的城市必须由了不起的街道编织而成”[8]。承担城市发展轴线职能的道路，往往需要长时间的发展积淀，穿越城市建设最复杂的存量地区。对于这类地区的规划研究，并非单纯的空间优化和环境整治，而是存量地区发展的全面提升[9]。

（一）跨越学科界限：综合性规划

由于武汉长江大道穿越了城市建设最为复杂的现状建成区，单纯空间设计为主的规划并不能保证理念的落地。为此，在长江大道的规划编制过程中，开展了大量超越空间设计的综合性工作。在编制初始，建筑师、规划师、景观设计师，联合交通工程师、市政工程师、照明工程师、土地估价师、造价师等不同行业，以及规划、国土、城建等不同部门，组成了联合团队。建筑师、规划师和景观设计师对沿线的土地利用和空间设计进行了规划；策划团队对沿线的旅游、文化、办公、商业等项目进行了细致安排，为空间方案提供支撑；国土规划管理部门和规划师以土地权属为基础，对规划范围内的每一块土地进行了分类清理，将各宗土地分为保留、提升和储备三种类型；土地储备部门根据储备用地中开发性用地的用地性质、用地规模，评估了土地收益；此外，各专业将规划提出的空间方案转化为拆迁改造、道路畅通、绿量提升、夜景亮化、立面整治和设施统一六大工程，分别进行成本测算，提出经济策略，为政府决策提供了坚实基础。

图1 长江大道资金投入来源测算

（二）跨越权属界限：协商式规划

武汉长江大道沿线不同时期的城市建设标准不一、形式各异，建筑高度、建筑退线等指标差异较大。倘若采用常规的“一条直线管到底”的道路红线及建筑退线管控方式，必然与现行的土地权属和实际建设情况出入较大，导致规划的可操作性大打折扣，设计理念难以落地。另一方面，倘若僵化地尊重现状权属和现状建设，又可能导致整治效果大打折扣。因此，规划编制过程中突破了传统的“红线”管理方式，充分与权利主体沟通协商，实现了从“设计最优的空间方案”向“与权利主体协商”的转变[10]。

一方面，为了充分彰显街道特色，本轮规划摆脱了传统的“以道路红线为依据、就道路论道路”的方式，对沿线“建筑至建筑”的空间进行整体设计，重点增加了沿线自行车道、人行道和沿街绿化空间。由于沿线道路断面宽窄不一、建筑退线不尽相同，许多新增加的设施位于道路两侧业主权属用地范围内，土地无需征收储备，因而采取与物权人协商、对建筑退线空间进行适当改造的方式进行实施。在规划编制阶段，制定了详细的土地使用图则，对道路红线以及两侧的空间均进行了安排，成为与物权人共同协商的工具，同时也直接指导了工程建设。

图2 长江大道项目规划范围示意图

另一方面，沿线地块的机动车出入口、地下车库出入口的设置不合理，一定程度上影响了长江大道的主线交通；同时，沿线区域次支路网密度较小，部分道路为单位内部路，不能服务于城市交通。为此，迫切需要对部分现状建筑较好的保留用地开展功能和交通流线再组织。规划对沿线部分地块开展了总平面规划，并以此为平台积极与地块业主进行反复沟通协商，找寻公共利益和业主利益的平衡点。例如，针对某医院地块，规划提出将单位围墙适当后退，保障充足的人行空间；并对其机动车出入口提出了变更建议，优化其内部车行流线。这些措施极大地缓解了该单位入口的拥堵状况，提升了入口景观品质，实现了城市与业主的双赢。

（三）跨越部门界限：协调式规划

传统的规划实施方式，一般由规划编制成果转化为控规和城市设计导则，作为规划审批部门决策的依据；针对重点地块，编制修建性详细规划、指导实施。然而，长江大道沿线这类存量地区的规划实施，涉及园林、房管、城管、建委等不同部门，单一的“控制性详细规划+城市设计导则”难以满足规划实施的需要；同时由于主体多元，全面编制修建性详细规划并不现实。规划编制过程中，按照各职能部门的分工，结合规划目标和建设要求，拟定了拆迁储备、优化整治、道路畅通、绿量提升等六大实施工程，并划定了各类重点工程实施的范围线，分类提出建设要求和建设标准，并对各项工程的实施时序进行了系统安排。由此，在规划阶段即明确了各部门的工作内容和工作边界，充分发挥了规划的统筹作用。各部门在实施过程中各司其职，大幅减少了部门协调的困难和阻力。

表1 长江大道项目规划用地整理分类与实施部门一览表

四、研究结论与展望

长期以来，伴随着城镇化快速发展，我国规划行业积累了大量增量规划的编制手段和方法，但存量地区规划编制的理论和技术储备仍显不足，导致存量规划实施过程中面临较大的困难和阻力。针对效益多元、主体多元、部门多元等存量地区规划特征，《武汉长江大道沿线综合规划》在编制过程中，试图跨越传统增量规划编制的边界，通过综合型规划、协商式规划、协调式规划的编制，推进存量地区规划的有效实施，取得了一定的成效。在这一探索过程中，仍然存在一定的问题，如较多强调规划的经济效益，对社会和环境效益分析仍显不足等。总体而言，存量地区实施性规划编制的理论与方法，有待进一步的研究与探索。

注释：

① 长江大道起点为常青路三环线立交，终点为珞瑜路三环线立交，由常青路、青年路、武胜路、江汉桥、鹦鹉大道、龟山南路、长江大桥、武珞路和珞瑜路组成，全长29.7公里。长江大道沿线穿越了武昌、汉口、汉阳等武汉三镇的老城区，“一五”“二五”时期城市集中建设的工业组团，90年代以来陆续建设的商务区和生活区，以及不同时期陆续建设的高校集中区，被誉为“穿越城市建设的年轮”。