基于“多规合一”信息平台的建设项目全生命周期管理应用探索

吴文龙 张丽萍

【摘要】目前，“多规合一”信息平台已成为各地“多规合一”工作的重要支撑，特别是随着全国国土空间规划编制工作逐步推进，“多规合一”在规划差异协调、规划成果共享等方面作用逐步凸显。经由“多规合一”形成统一的“国土空间规划”如何指导建设项目落地，并进一步对建设项目审批进度进行跟踪监控，形成建设项目全生命周期管理已成为“多规合一”领域重要应用研究课题。本文试图通过捋顺建设项目在城建系统各部门的审批流程和审批节点，充分利用各地市已建政务共享平台，整合建设项目审批信息并引入多规合一信息平台，实现基于地理空间信息的建设项目全生命周期跟踪管理，促进各级部门“纵向联通”和 “横向联动”，推进“放管服”审批改革工作。

【关键词】“多规合一”信息平台;地理空间信息;项目全生命周期管理

近年来，随着“放管服”改革逐步推进，城市营商投资环境出现明显改善，群众申办政务服务事项便利性明显提升，部门“懒政”和“互相推诿”等作风得到抑制。其中，城市建设项目审批业务一直以来都是改革重点，许多共性问题制约行政审批效率提升——建设项目审批涉及部门众多，项目审批流程复杂、项目协调周期漫长等问题导致项目难以落地，严重制约项目经济及社会效益的发挥。此外，建设项目审批的数据常以分散在各个部门的业务审批系统为基础，通过数据交换交换到各地政务共享平台，然而各部门之间缺乏业务审批的协同机制，项目审批流转过程中的数据未建立统一标准，阻碍了部门间的信息联动，致使各部门建设项目审批数据只能“躺在”政务共享平台数据库中，没有得到的深化应用，未能发挥行政审批数据的最大效能。

“多规合一”信息平台是提供基础地理空间信息、规划成果信息、项目信息共享查询，各部门进行业务协同的综合地理信息平台，是多规合一工作的重要基础信息支撑平台。广州、厦门等地 “多规合一”信息平台的建设经验表明，“多规合一”不仅是实现规划成果共享的平台，还是落实规划管控的有力工具，依托该平台，各部门可在项目落地前期对项目落地条件进行充分论证，促进重大项目生成，有效提升项目行政审批效率。

基于此，本项目着眼于充分利用“多规合一”信息平台在GIS等空间数据共享和项目落地前期业务协同的优势，及政务共享平台是部门项目审批信息汇交平台的有利条件，将项目审批管理和“多规合一”建设进一步结合，深化“多规合一”信息平台在项目审批管理方面的应用，探索建设基于“多规合一”信息平台的建设项目全生命周期管理应用。

一、研究思路

本项目研究思路如图所示，主要分为建设项目审批流程梳理、“多规合一”项目全生命周期数据库建设及系统模块建设。（见图一）

（一）首先对ZS市城建系统现有的建设项目审批流程及所涉及的相关数据材料情况进行梳理总结，依据现有的法律法规以及各部门的管理实际，梳理总结ZS市城建系统建设项目（主要包括政府投资和企业投资两类项目）审批所涉及整个生命周期的审批流程和相关的业务资料;

（二）按照第一步梳理的建设项目审批服务流程图，整合并交换ZS市政务共享平台已汇总的部门项目审批数据，建立“多规合一”项目全生命周期数据库;

（三）依据建设项目审批流程及“多规合一”项目全生命周期数据库，在多规合一信息平台中构建“项目全生命周期跟踪管理”（分别为“项目落地前期协调”和“项目审批进度”）等系统模块，实现对项目跟踪把控。

二、城建系统建设项目审批流程梳理及数据交换内容识别

一个行政审批业务流程是一组相关的、结构化的活动集合，或者说是一系列步骤、环节所构成的链条。城建系统建设项目审批流程是指一个具体的建设项目从开始启动办理审批到办结的过程，按照行政程序规定在整个办结的过程中所经过的步骤、环节，以及由这些步骤、环节组成起来的有机系统（链条）。

项目审批梳理首先通过了解部门之间审批项目所必需的程序和环节，研究审批流程所包含节点及内容，梳理项目审批流程图;在流程梳理上，首先定义和厘清审批事项、审批文件这些要素的关系，然后分阶段进行梳理，以批复文件作为节点串联各个流程，最后以提交的表单列表和部门调研来验证流程的正确性;在项目梳理流程的基础上，还需要对审批流程数据交换内容进行识别，数据交换内容识别包括甄别数据交换的节点，确定交换数据的内容，建立数据共享交换标准及数据共享交换方式。

以ZS市社会投资类建设项目为例，其项目审批流程可分为立项用地规划许可阶段、工程建设许可阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段四个阶段，每个阶段参与的主要部门及主要审批成果资料简图如下所示 。（见图2）

三、系统设计与应用

（一）系统总体架构

平台依托全市政务网络，建立相关的信息化标准、制度和安全体系，以“多规合一”各类数据为中心，与政务共享平台交换项目审批数据，建立功能完善、数据丰富的多规合一数据库。项目总体框架由运行支撑层、数据层、服务层、接口层、应用层五层，以及安全保障体系、运维管理体系、政策法规体系、标准规范体系架构而成。其总體架构体系如下图3所示.

（1）基础层是指平台稳定运行所需的软硬件环境以及网络基础设施。软件方面主要包括操作系统、数据库管理系统、应用中间件和开发组件等;硬件方面主要包括服务器、客户机终端、存储设备、网络设备、机房及附属设施等;网络方面是由ZS市政务网络组成。

（2）数据层负责对收集到的数据按照标准化进行分类、整理、入库，主要包括基础地理空间数据、土地三调数据、地理国情数据、规划成果数据、项目全生命周期数据、其他数据等。其中，项目全生命周期数据是通过对接政务共享平台实现项目审批数据共享与交换，并按照业务流程节点对项目审批数据整合建库所得。数据是一切应用的基础，数据的合理分类、整理为整个平台实现数据共享提供了保证。

（3）数据微服务层是实现 WebGIS Service 空间数据共享的核心。它通过集成和使用分布在不同服务器上的GIS Service，实现分布式的 Web GIS。當客户端向服务器提交 HTTP请求时，Web 服务器接收请求并负责与应用服务器进行连接。应用服务器解析请求并执行应用逻辑，加载和调用相应的本地组件和远程 GIS Web Service 协同进行业务处理， 并将处理结果通过 Web 服务器返回给客户端。

（4）服务接口层是将微服务层的 WebGIS Service 空间数据共享数据的具体实现，包括对外SOAP服务、REST服务标准、OGC服务和数据交换服务等。

（5）应用系统层主要是指多规合一信息平台业务系统模块，主要包括规划一张图、业务协同管理、项目全生命周期管理、系统运维等功能模块。多规合一信息平台通过对接政务共享平台实现项目审批数据的共享交换。平台用户包括市政府领导、部门领导、各级经办人、后台管理员等。

标准规范、安全体系、政策法规、运维管理体系包括关于电子政务、数字城市建设、信息化建设等方面的各项国家和政府的方针政策，软件工程开发的相关规范、信息系统安全体系、统一信息资源汇交和管理的措施和规范等的建设管理。

（二）项目全生命周期管理模块应用

通过建设项目前期协调和项目审批信息管理模块，实现对项目在落地前以及项目审批中的全生命周期监控。

（1）项目前期协调信息

通过业务协同模块，实时获取当前正在协调的项目信息，具体包括项目信息、各部门协调意见情况、项目办理过程中所有附件。方便领导对项目的空间位置、协调进展等情况进行查询。

（2）项目审批进度

通过对接政务共享平台，实时获取项目信息列表及项目的详细信息。同时，根据流程梳理结果，按照项目审批流程和部门职责两种角度对项目信息进行组织，实现了审批项目从立项、报建、施工报建到竣工验收的全生命周期管理，为领导全面掌握项目审批进度，查看审批信息提供了强大的数据支撑。

四、结语

通过梳理、整合、对接建设项目的审批流程和审批进度信息，ZS“多规合一”信息平台在促进项目落地生成基础上，进一步实现建设项目全生命周期管理和跟踪，有效提升行政审批效率，促进“放管服”改革工作。此外，平台为落实规划管控，实施项目审批过程“容缺机制”等方面提供基础支撑。

（一）落实规划管控。多规合一信息平台是规划成果共享平台，是承载“生态保护红线”、“永久基本农田”、“城镇开发边界”三线的重要平台，通过建设“多规合一”信息平台微服务框架，为市级并联审批平台、各部门行政审批系统提供“规划成果查看服务”、“规划叠加分析服务”、“三线管控服务”等规划合规性审查，从空间上落实规划管控，真正起到规划指导城市建设、落实生态保护等作用。

（二）为建立项目审批过程“容缺机制”奠定基础。“容缺机制”，简而言之，就是在不违反规章制度的前提下，允许一边补充材料，一边进行审批，而依照法律、法规和规定属于前置条件的材料，不列入容缺机制范围。依托“多规合一”信息平台各部门可实时跟踪项目审批进度，掌握项目材料的提交和审批情况，意味着相关部门可对平台上基本条件具备、主要申报材料齐全且符合法定条件，但次要条件或手续有欠缺的事项，先予以受理和预审，为实施“容缺机制”创造了条件。

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作者简介：吴文龙（1986--），男，汉族，广东揭阳人，工程师，主要研究方向为地理信息系统建设与应用、测绘、国土信息化研究与建设、国土空间规划研究。

作者简介：张丽萍（1986--），女，汉族，甘肃会宁人，项目经理。主要研究方向为政务信息化咨询、国土空间信息化建设及通讯信息。