对地方政府融资平台投融资情况的调查及其转型思考

徐晓娟

地方政府融资平台是指中央和地方实行分税制改革后，地方政府为筹集资金推进本地区发展而设立的，必要时辅以地方政府的还款承诺，以实现承接地方政府各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公共事业等不同的项目，是地方政府融资的主要渠道。随着一系列规范地方政府债务文件的出台，地方政府平台融资困难，还本付息压力加大，近几年，在省、市、县级政府层面，对地方政府融资平台进行了大量的重组和转型的实践。笔者对所在的会宁县地方政府融资平台会宁县嘉禾实业有限公司（以下简称“嘉禾公司”）进行了调研，并对其转型发展进行了思考讨论。

一、基本情况

截至2018年底，会宁县融资平台嘉禾实业有限公司总债务为473376.27万元，其中棚户区改造贷款292355.5万元，易地扶贫搬迁贷款21901.77万元，贫困村基础设施建设贷款10630万元，县域基础设施建设贷款148489万元。

二、平台经营情况

（一）融资平台违约情况及融资计划

2018年嘉禾公司在会宁农村商业银行有2000万元的短期周转资金借款到期，由于平台暂时无法安排资金归还该借款而办理续贷，在续贷的过程中抵押物办理出现问题，导致贷款续贷拖延两个月，造成逾期，除此之外，再未发生过违约贷款。2019年，目前计划不再增加债务，确保债务只减不增，如实在有还款困难，首先考虑展期或续贷。

（二）债务偿还措施及预案

根据全国金融工作会议、十九大精神以及中央经济工作会议精神，按照“摸清底数、明确责任、分类处理、尽快化解”和中央“把隐形债务风险在5-10年内消化完毕”的要求，将地方政府性债务全口径纳入财政预算管理，按照“谁举债、谁负责、谁偿还”的原则，实行分类核算，划清举债主体责任，明确偿债资金来源，保持限额内债务不超核定的限额，限额外隐性债务只减不增、逐年化解。力争通过10年（2019—2028年），将全县隐性债务率均控制到财政综合财力控制范围内，切实降低债务风险。

为了进一步加强政府债务管理，会宁县政府出台了《会宁县政府性债务偿还管理办法》，县政府纳入债务监测平台的分年度偿还政府隐性债务，其中：计划争取一般债券化解，平台公司房产变现偿还部分。对于政府性债务，政府从2017年开始，从一般公共预算资金中安排5000万元纳入政府性债务还款准备金账户，并从2018年开始，每年将预算收入增量的50%用于偿还政府性债务。从2017年7月1日起，政府性基金土地出让金收入除国家规定计提农田水利资金、教育资金、廉租房住房建设等资金后净结余的60%存入在国库设立的预算外资金专户，专门用于偿还政府性专项债务。对于平台公司自偿债务，安排经营性收入还款，若到期资金未回流，则考虑平台公司部分房产变现归还。

三、地方融资平台存在的问题

（一）偿债资金来源单一，可持续性较差

存量债务的偿还主要还是依靠项目收益、地方财政补贴和正常的融资安排。但是受财预【2017】50号和【2017】80号文件的影响，除棚户区改造的政府购买性贷款全部停止，2018年嘉禾公司新开工项目主要是棚户区改造，没有现金流大、收益高的项目，使嘉禾公司偿债能力大受影响，而且，嘉禾公司还存在短贷长投的期限错配问题。目前嘉禾公司自偿债务12.56亿元，占平台总负债的28.17%，主要的还款来源为汉唐街项目的出售款，但从目前掌握的情况来看，汉唐街一期入住率不及预期，而二期建设尚未完工，造成新的债务到期，而投资还未见收益。

（二）土地财政难以为继，现金流吃紧

会宁县是典型的土地财政，地价下挫将随着国家调控房地产政策的逐步落实而显现，导致地方政府储备的大量土地无法变现，再加上财预【2017】50号文件规定，“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入投融资平台，也不得承诺将储备土地预期出让收入作为投融资平台偿债资金来源”，财预【2017】87号文限制了政府购买服务的种类和明确土地一级开发整理业务中超额收益的比例和不能与土地使用权出让收入挂钩。自此，平台公司传统的“土地模式”难以为继，这将使嘉禾公司现金流增幅不足。同时地方缺乏龙头产业，税收收入低，导致地方财政收入不及预期，偿贷能力将面臨考验。

（三）经营管理政企不分，市场化程度低

嘉禾公司在形式上属于公司制，但由于设立的背景和目标的特殊性，其实质是政府的资金输出部门，承担着政府基础设施项目建设、贫困区改造等，这类项目投资规模大、回收期长、盈利弱甚至无盈利，在项目的设计开发中往往服从政治意义优先。因此，嘉禾公司管理上存在政企不分、公司治理结构不完善、信息披露不完全、杠杆率大、现金流不足及缺少偿债保障机制等问题，不具备独立经营、自负盈亏的能力。

四、政府融资平台转型建议

在对地方政府债务强化监管、严控增量的大背景下，地方政府融资平台逐步剥离政府职能，向市场化转型发展已成为必然趋势，但由于历史原因，政府融资平台与地方政府的关系盘根错节、互相依赖，同时平台公司自我经营能力弱、造血功能差，难以实现自主市场化转型。按照关掉政府“后门”、打开市场“前门”的精神，完善地方政府投融资平台法律法规、打开市场化融资渠道等成为平台公司转型发展的主要方向。

（一）健全平台公司治理体系

转型的前提是建立完善的公司治理结构，完善国有资产监督管理机制。平台公司的重组和转型要从地方政府促进发展和防控风险的角度进行，平台公司的转型不只是自身的问题，它还涉及到政府职能转型、政府和平台公司关系的变化，以及涉及多方面资金关系的变化和市场规则的制定。因此，平台公司转型的总体目标应该服从于地方政府的治理目标，地方政府应充分加强国有资产监督管理机构的职能，完善董事会、监事会等组织结构。另一方面，平台公司应建立科学的决策机制以及完善内部流程，提高规范运营水平，从战略、组织、绩效、企业文化等方面全面系统地完善自身。

（二）完善地方政府融资平台法制环境，深入推进市场化转型

当前我国还没有成文的规范性投融资方面的法律，最新的法律参照文件还是2009年制定的《中华人民共和国企業国有法》，因此需要及早制定一套行之有效的规范化的地方政府投融资管理制度。随着国企改革文件的出台和十九大的明确要求，地方融资平台应积极响应政策，提高资产质量，提升经营能力和市场融资能力，发展多元化业务，利用国企改革红利，按照资源资产化、资产资本化、资本证券化的原则，实现由政府主导向市场主导全面转型。

（三）重视债务重组，构建良性循环机制

存量债务的化解是新形势下融资平台要解决的关键问题，2018-2021年是城投债的集中偿付期，但未来依靠以贷还贷的方式将难以为继，所以建议平台公司甄别、置换、分类处置还款来源，控制债务规模，通过债务重构、资产盘活等建立化解机制。在平台公司方面，构建债务风险评估体系，密切关注本地区经济发展动向、政府的财政情况及平台公司内部的相关财务指标，提前制定应急措施和风险化解预案。政府方面要帮助平台转型发展，积极配合化解政府债务，提高平台的资产质量。金融机构方面，要加强贷前审查、贷后监管，要根据其信用评价结果确定其授信额度，不能因为有政府兜底而放松对平台公司财务状况和偿债能力的审查。

（四）面向市场寻求多元化发展，拓宽直接融资渠道

平台公司转型成功后，主营的方向还是政府项目，资金需求大，回报周期长，周转慢，势必会对平台的运营重新带来压力，为解决这一压力，平台应寻求多元化发展，扩大债券、票据、短期融资券的发行规模，积极探寻发展私募股权投资、租赁等融资方式。政府对平台公司前期改制费用进行补贴和奖励、减免资产整合过程中涉及的相关税费，有效促进平台公司向市场化转型。在转型过程中及转型后，对于棚户区改造、易地扶贫搬迁、土地征拆等项目，通过政府购买落实。国发【2014】60号“通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者”，鼓励引入社会资本管理运营已建成的市政基础设施项目;财金【2015】57号文要求“优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP项目”，积极引入资本参与运营，切实有效化解存量债务;发改投资【2017】1266号文要求“分类实施，各地要根据当地实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产”。因此，对于公益性及运营要求高的项目，可探索采用PPP模式，即引入社会私人部门投资者，共担风险，共享收益，达到为财政减压的目的，同时提高公共产品和服务的效率。融资平台应明确政企市场化结算机制，经营性项目由平台自主经营、自负盈亏，对于适合通过专项债解决资金问题的项目，由政府统筹实施，平台积极参与。

（作者单位：中国人民银行会宁县支行）