行政事业单位政府采购管理机制建设探析

鲁霜霜

政府采购主要是指行政事业单位、社会团体为了满足提供公共服务、日常政务活动的需要，按照法定程序和方式，利用国家财政资金，根据采购目录，以合同形式购买工程、货物、服务的行为。政府采购是约束和规范行政事业单位及其部门在使用财政性资金购买采购目录以内或限额标准以上的货物、工程和服务的行为，也是政府管理财政资金支出的一项重要制度。它将传统意义上的政府统一配置、统一供应转变为政府统一采购，在提高财政性资金的使用效率、优化公共资源配置方面发挥了积极作用。自1996年在上海、深圳等地开启试点工作，2003年《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）颁布实施，2005年政府采购在全国全面铺开。我国政府采购伴随着全面深化改革的步伐走过了精彩的二十多年。

一、政府采购的重要意义

（一）保证了财政资金使用效益

推行政府采购之前，行政事业单位使用传统的采购与供应形式，虽然资金来源主要是财政拨款，但在具体的采购过程中，很多都是为采购去采购，资金使用的随意性较大，很容易就会出现资金的使用效益低，采购来工程、货物、服务质量参差不齐等问题。《采购法》颁布实施后，政府采购有了法律依据。由于资金来源的特定性和采购行为的政策导向性，采购形式、采购人、采购流程等均以法律制度的形式进行了规范，规定了集中采购与分散采购相结合的组织形式，明确了必须遵循公平、公正、公开竞争的原则，采用招投标采购形式等，从制度上保证了政府采购的规范化，保证了所采购工程、货物、服务的质量，确保了资金使用效益的最大化。

（二）提高了政府采購的可监督性

招投标采购是当前政府集中采购最主要的方式之一，每一个阶段都要在严格按照法定、透明、公开的原则下有序开展。尤其是供应商竞标成功后，采购资金不经过招标单位，直接转到供应商账户，能够有助于消除政府采购的腐败问题。制度化的政府采购，由于将采购的各个环节置于监督之下，从而提高了采购活动的严密性和透明性，抑制了政府采购中的权钱交易。

二、政府采购存在的问题

（一）采购部门设置不合理

一是采购机构设置各异。由于《采购法》对政府采购部门设置没有明确统一的要求，行政事业单位政府设置采购部门的形式各种各样，“管采不分离”现象普遍存在。许多单位的政府采购工作仍然设在财务部门，并没有设立单独的采购部门，形成采购行为和采购支出行为由一个部门办理的局面，虽然使得采购活动得以较快进行，减少了沟通成本，但不利于对采购的监督，可能诱发腐败。二是采购部门设置不科学。有些政府采购物品专业性较强，需要分类设置专业采购人员采购，进行质量控制。由于有的单位对政府采购的认识不到位，对这些特殊物品的采购仍然由财务部门或后勤部门代办，就会影响采购的进度和采购物品的质量。三是采购制度不规范。有的单位采购岗位设置较混乱，职责分工不明确，没有健全的制度和规范的流程，从而严重影响采购的公开、公平、公正。

（二）采购人员的职业化程度不高

政府采购与一般采买业务不同，按照《采购法》中规定的采购程序来看，政府采购工作流程主要包括申请、审核、执行、验收入库、应用等环节，每一个环节紧密衔接又相互制约。需要采购人员全面掌握市场经济、财经、招投标、合同、计算机、谈判等方面知识，具备法律知识，拥有良好的语言表达能力、沟通协调能力和分析能力。目前的现状是行政事业单位未设置独立的采购机构，而是设在财务部门或由临时组建的采购小组来完成。由于采购人员不够专业，相对缺乏政府采购知识的系统培训和采购经验，在采购特殊的、大型的、专业的物品时，就会出现采购方案不周密、预算资金不准确，无法确定具体技术参数、型号等问题，从而造成无法审核采购物品的质量、预算经费不实、后期成本不实等问题。

（三）政府采购预算管理不科学

采购预算是政府采购的首要环节，不仅能体现行政事业单位的采购项目计划，也能体现出整个单位的管理情况。首先，预算的计划性不强。由于有些行政事业单位的领导和预算编制人员对政府采购预算责任心不强，缺乏前瞻性，业务不熟，很多单位缺乏采购前的详细了解和科学证论，为采购而采购，制订采购计划较为盲目，导致采购预算编制质量不高，采购设备闲置浪费现象难以杜绝，采购预算无法发挥其应有的约束作用。其次，出现预算、执行“两张皮”现象。由于预算执行步骤不衔接，执行随意性严重，导致政府采购预算难以完整执行。

（四）政府采购管理监管不到位

一是对招标关键点监管不到位。政府采购合同审核也是政府采购的一个重要环节。在招投标过程中，一方面供应商往往为了达到其中标的目的，以恶意竞争的形式，故意以超低价投标，中标后积极争取增加项目，抬高投标价格。另一方面，采购代理机构与个别供应商私下串通，设定特定招标条款，限制别的供应商投标;采购人将标底透漏给个别供应商;开标时，采取不正当方式抽取专家、与专家协商好、谋取不法利益等，凡此种种，不利于招标工作公开、公正、公平进行。

二是对采购的执行监管不到位。目前，在“重计划、轻执行”的惯性思维下，有的行政事业单位没有形成连贯有效的预算编制、执行、监督考核运行机制。政府采购各环节未设置独立的岗位，职责不明确，合同制订、验收报告填写、发票的取得等重要环节缺乏合法合规检查，不按期履行合同、随意改变合同内容、随意追加合同条款等现象屡见不鲜。执行监管的缺位，导致采购程序混乱，阻碍了采购的监控工作。

三是对采购项目的验收监管不到位。验收严格的把关是政府采购活动顺利完成的关键。然而，由于现阶段的相关政策对政府采购的验收环节没有严谨的规定，在实际工作中，不时出现收到货物不进行检验;验收部门与采购实施部门为同一部门，缺乏独立的监督;采购单位不具备专业人才和特殊设备，不能保证验收质量等，均会造成验收不规范、流于形式的局面，最终将导致采购的物品质量严重不符，给单位造成不同程度的经济损失。

（五）政府采购信息化建设滞后

伴随着互联网信息技术、电子商务的不断推进，电子政务得到快速发展，但政府采购在信息化建设方面却相对滞后，由此带来了政府采购成本增加等负面效应。

三、优化政府采购管理的举措

（一）部门设置合理化

行政事业单位应当依据《采购法》，设立独立的政府采购机构，设置合理的政府采购岗位，建立健全政府采购规章制度。将内部控制、风险管理引入政府采购，梳理政府采购流程中的关键风险点，结合单位实际情况制定相应应对策略。采用不相容岗位相分离、明确责任等方式，对采购计划、审核、采购合同、物品验收等环节进行合理设置，明确各自职能，进一步增强采购工作的透明度，规范各环节行为，使部门、岗位发挥最大效能。

（二）人员配备专业化

政府采购工作与一般的商品购销不同，具有较强的政策性和技术性，采购工作的公平、公正和采购项目质量高下受采购人员素质影响很大，因此行政事业单位采购人员不仅要具备过硬的专业知识，还要具备很强的政治素质。要加强对政府采购人员的岗前培训，使他们熟悉党和国家的各项方针政策，做好业务知识储备，同时还要加强岗后继续教育工作，保持专业知识的持续更新。同时，要特别注重加强采购人员道德教育，使他们在政府采购过程中能够真正做到客观、公正，有效规避徇私舞弊行为的发生，培养出一支政治素质过硬、业务水平高超的专业人才队伍。

（三）预算编制科学化

采购预算是整个采购过程的开始，也是关键点，要严格执行 “无预算不采购”的原则。推行政府采购预算编制机制，对采购项目进行准确的分析与定位，细化预算项目、采购商品、供应商等，做好前期的市场调查，确保预算编制的合理性。加强各部门的沟通协调，提高预算执行的有效性，力求预算计划和执行的一致性。强化各方面的主体责任，对每一笔预算支出做好信息的收集整理工作，为以后的审核检查做好准备。

（四）监督管理精细化

积极构建完善的行政事业单位采购监督管理机制，以掌控采购风险点为切入点，全面掌握政府采购各环节执行情况，有效规避风险，完整保留采购过程的相关资料，以备内部审计进行核实。在完善单位内控的基础上，强化单位纪检审计等监督部门对政府采购的监督力度。通过开通热线或利用新媒体实现电子政务公开，社会公众可随时查阅购买信息，实时监督，实行政府采购的透明化监管，有效地避免重复采购、滥采乱购现象的发生。

（五）网络建设先进化

行政事业单位要加快政府采购信息化建设，一方面，在单位内部积极建立政府采购信息平台。将历年各部门的采购数据录入其中，根据历史数据判断当期采购数量，尽量保证采购与需求相对平衡，有效避免重复采购。采购人还可通过信息系统查询采购项目实施的进度及资金支付情况，实时监控采购项目执行，避免推诿、拖拉现象的发生，提高工作效率。另一方面，做好与政府采购信息平臺的链接搭建工作。行政事业单位可以在信息平台上发布本单位采购信息，让更多的供应商知晓信息，参与到采购中来，提高政府采购的竞争力。

（作者单位：山东省济南市中级人民法院）