贫困县实施乡村振兴面临的困难与对策

邓凤英 陈代龙

摘要    以湖北省巴东县为例，分析了贫困县实施乡村振兴战略面临的困难，如基础设施不完善、农业产业发展水平不高、村级之间发展不平衡、缺乏各类人才、农村资源尚未得到有效利用、支农体系不完善等，针对上述问题提出了相应的对策，如科学制订规划、抓基础设施建设、因地制宜发展产业、吸引和培育人才、敢于创新、做好试点等，以期为贫困县抓住机遇脱贫致富提供参考。

关键词    贫困县;乡村振兴;困难;对策;湖北巴东

中图分类号    F323         文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）16-0221-03           开放科学（资源服务）标识码（OSID）

党的十九大提出实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往，对“三农”工作作出的重大决策部署，乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间[1]。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨、最繁重的任务在农村，最广泛、最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村[2]。贫困县如何抓住实施乡村振兴战略难得的机遇，发展壮大产业、改善人居环境、深化乡村治理、树立乡村文明新风、建设富强幸福家园是一项长期艰巨的任务。

1    面临的困难

1.1    基础设施不完善

乡村基础设施是乡村发展的基础。目前，巴东县的乡村基础设施仍不完善，主要集中在交通、农田基础设施、住房、教育、医疗、公益设施、生活生产用水、用电等多个方面[3]。一些乡村的农田水利设施年久失修，大部分农村靠水窖供水，少部分农村供水还不稳定;电网设备老化，道路交通还不够便利，通村公路路面窄;部分农户居住土坯房、蹲坑式厕所，农村垃圾回收和处理尚未起步;大多数农户电磁炉和火灶并用，不方便且成本较高。教育、医疗、文化等方面服务水平仍然偏低，全县村级小学只有38所，村级小学占有率只有11.8%;全县公办幼儿园只有9所，村级幼儿园占有率仅0.02%，随着学前教育的快速发展，幼儿园师资力量跟不上的问题十分突出;大多数贫困村地理位置相对偏远，教师流动性大，教育教学质量普遍不高，小学、幼儿教育入学难、负担高已经成为农村普遍问题。乡镇卫生院专科医师紧缺，村级卫生室医生年龄偏大、专业水平不高，群众基本医疗卫生服务需求无法保障。

1.2    农业产业发展水平不高

一是优势产业尚未形成。巴东县主要农业规模产业是茶叶、柑橘、核桃、药材、烟叶、蔬菜、小水果等七大产业，这些产业在市场竞争中缺乏比较优势。二是产业品牌效应不显。巴东县农产品较有名的品牌有雷家坪椪柑、金果茶叶、金香茗茶叶、巴东郡贡茶、巴东豆干、茶店牛肉等，但这些品牌在国内同类产品中品牌不响。三是产业链不宽、不长。以巴东县规模最大的茶产业为例：鲜叶利用率低，通常只用一季春茶;茶叶深加工手段主要是传统绿茶制作，缺乏砖茶、红茶、黑茶等附加值高的加工手段缺乏。四是产业规模不大。全县逾666.67 hm2的产业只有茶叶、柑橘、核桃、药材、烟叶、蔬菜等六大产业，进入丰产区且规模超过6 666.67 hm2的产业没有一个。五是产业发展缺乏后劲。比如黑桃产业，由于后期管理水平低，挂果率不到30%，影响了农民发展该产业的信心。六是产业融合发展程度不高。例如旅游和农业的融合发展在巴东县刚刚起步，观光农业、休闲农业、体验式农业、智慧农业等融合发展模式只在极少数村取得了成功。七是产业发展缺乏科学规划。不同区域、不同土壤、不同气候应该发展什么产业缺乏长期的科学规划，部分村找不准应该发展何种产业，没有突出自己的优势和特色，“一村一品”尚未形成，许多村产业发展走了弯路。

1.3    村级之间发展不平衡

总体来看，城（镇）郊村、库区村、景区邻近村、矿区村、交通便利发展也快，高山村、边远村、交通不便村、资源匮乏村发展慢。以巴东县东瀼口镇雷家坪村和孟家垭村为例，东瀼口镇雷家坪村地处长江边，属镇中心村、三峡库区村，该村紧抓库区移民搬迁机遇，一是大力发展交通，做到组组通公路;二是大力改造农田基础设施，实现耕地梯田化;三是抓产业融合发展，打造“果、猪、沼、菜”绿色生态模式，同时打造观光休闲农业、体验农业等现代农业模式，做到农旅深度融合;四是大力发展柑橘产业，现有椪柑、纽荷尔脐橙等品种186.67 hm2，打造“雷家坪椪柑”国内知名品牌，2018年柑橘产量4 200 t，产值1 250万元;五是加快改善人居環境，2018年全村人均纯收入8 200元。孟家垭村东邻秭归，全村地处一面坡上，自然条件恶劣，交通不畅，全村农户生产、生活用水主要靠水窖、水井。近年来，通过实施精准扶贫工程，人居环境、交通得到了改善，产业有了发展，其中栽种茶叶80 hm2、柑橘66.67 hm2，2018年人均纯收入达到4 000元，但与雷家坪村相比差距明显。

1.4    缺乏各类人才

一是劳动力素质不高。巴东县农村劳动力26.28万人，作为乡村振兴的主体明显存在许多不足：整体素质不高，初中以下16.64万人，占63%;留村劳动力青壮年少，20～50岁青壮劳动力只占全县劳动力的25%;技能人才缺乏，具有一技之长的新型职业农民只有5 188人，仅占全县劳动力的2%。二是农技人才紧缺。巴东县涉农系统专业技术共452人，其中研究生1人、大学167人、大专227人、中专及高中共51人、高中以下6人。这支在乡村振兴中承担科技支撑等重要角色的队伍存在多方面不足：人才数量不足，年龄结构不合理，老龄化现象普遍;专业结构不合理，特色产业技术人才缺乏;人才流失严重[4]。三是村级干部主动作为及创新意识不强。巴东县322个行政村（社区）村支“两委”1 274人，“两委”交叉任职577人。平均年龄42.2岁，45岁以下共763人，占比60%;高中及以上学历795人，占比62%。2018年换届后，虽然队伍整体素质有了很大提高，但主动作为不足，对驻村工作队依赖过多;创新意识不强，发展现代农业能力不强。

1.5    农村资源尚未得到有效利用

巴东县农村存在许多资源尚未得到充分利用。一是因乡镇、村行政区域分〔合〕闲置的资产;二是因农民工进城荒芜的农田、房屋、山林等资源;三是许多未开发或未充分开发的文化，比如巴人文化、土苗文化、纤夫文化、寇公文化、农耕文化、红色革命传统文化等;四是尚未开发或未充分开发的山、水、林、石、洞、谷等自然旅游资源。

1.6    支农体系不完善

一是农技推广体系队伍不稳，因“以钱养事”农业综合配套改革不太完善，造成农技人员流失较严重;二是农产品销售体系不太畅通;三是农村金融体系尚待健全，农民贷款难现象依然存在;四是种子、农药、肥料等农资销售体系存在混乱现象，劣种、假药、伪肥等坑农事件时有发生。

2    对策

2.1    科学制订规划

乡村振兴规划先行，不搞标准化作业。巴东县面积广阔，生态多样，不同地区不同乡村面貌差异较大，乡村振兴要因地制宜，分类实施。要根据国家和省州制定的乡村振兴战略规划，制订好本地区的实施细则和行动方案，不搞“千篇一律”的标准化作业。学习借鉴发达地区乡村建设经验时，不能照搬照抄现有模式，致使乡村景观单一化、城镇化、无特色。经济条件好的农村要突出现代化气息，自然生态好的农村要守护好青山绿水，历史文化丰富的农村要注重对历史文化遗产的挖掘和保护，生存环境恶劣的农村则要实施生态移民搬迁。规划制定后就要坚定不移地按规划实施，绝不能换一届班子变一个规划。

2.2    抓基础设施建设，补齐发展短板

一是补齐交通短板。巴东县基本上实现了公路“村村通”，但由于资金和规划等多方面原因，大多路面宽度达不到要求，车辆行驶困难且难保行车安全，安全事故时有发生;组组通公路率较低;田间机耕道只有极少数村达标。应整合资金、科学规划，尽快补齐交通短板，真正使农村农业发展进入快车道。二是补齐农田基础设施短板。首先，补齐耕地短板，巴东县大多数耕地整治还是20世纪六七十年代“农业学大寨”时期“坡改梯”的成果;虽然近些年实施水保工程、国土整治工程使耕地条件有所改善，但由于多头管理，缺乏整体、科学的规划，大多数耕地由于年久失修，水土流失依然严重。因此，理顺管理机制、整合资金、整体科学规划非常关键。其次，补齐配套设施短板，重点是供水、灌溉等设施，确保生活安全用水，生产灌溉用水。三是补齐教育、医疗卫生等公共服务短板。巴东县村级小学由于历史原因大多数停办，农村子女读幼儿园、小学难已成普遍社会问题。有条件的村恢复村级小学，条件不成熟的分区域村联合开设小学，至少达到村级能开设学前教育和小学三年级以下教育，逐步改善村小学办学条件，配备高素质教师，教提高教学质量，是全社会的共同愿望。全县村级医疗条件差、村医水平低、村民看病难现象普遍存在，补齐乡村卫生短板，解决就医难是百姓共同的心声。

2.3    因地制宜发展产业

产业兴旺是乡村振兴的重点。产业兴旺应着眼于优化一产，在此基础上大力发展二、三产业，促进农旅结合、农网融合、三产融合。要大力发展“农业+”，但核心还是要进一步优化农业产业，突出农业产业发展的绿色化、优质化、特色化和品牌化。

要因地制宜，一切从实际出发，切忌照搬一个发展模式。落实到某一个具体的乡村，则要坚持宜种（种植业）则种、宜养（养殖业）则养、宜林则林、宜旅则旅、宜工则工、宜商则商、宜运（物流业）则运，应根据各个乡村的实际情况选择和培育产业发展方向。乡村产业发展要积极吸引群众参与，而不能代替群众做决策，产业兴旺必须引进和培育新型市场主体。

2.4    吸引和培育人才

一是要大力推进“三乡工程”，即市民下乡、能人返乡、企业入乡。以亲情、乡情、友情为纽带，以紧贴农业和农村发展为原则，通过各种平台建设和产业支撑海纳百川、广揽贤才，汇聚各行各业中爱农业、爱农村、爱农民、有能力的优秀人才到农村献策献智，成为乡村振兴战略实施的带头人。二是要扎扎实实培育人才。政府要加大投入，深度进行人力资源开发，引进人才和培育本地人才同等重要。要选优配强村“两委”干部，培优扶强乡土人才，大力培育新型职业农民。三是要创新机制激发人才活力。实施和推进乡村振兴战略，就必须要创新机制激发人才活力。一方面，不断破除阻碍人才活力激发的体制和机制弊端;另一方面，在体制和机制创新上下功夫。激发人才活力需要在文化氛围的构建和人文关怀上做足文章。人才聚集的地方需要文化氛圍的构建，这种文化氛围可以将人才的价值定位、理念思想、工作动力凝聚在一起，形成推进乡村振兴战略的合力。

2.5    敢于创新

乡村振兴不是部分振兴，而是面向全体乡村;不是少数人参与，而是事关全体村民。乡村振兴不是阶段性任务，而是和中华民族伟大复兴同步的长期战略安排;乡村振兴的主战场在乡村，是政府主导、村民主体、多部门协同且涉及社会各个层面的系统工程。体制机制、政策扶持、资源开发整合、金融政策、平台搭建、宣传营销等多面都要创新[5]。

一是创新体制机制。农村体制机制创新的着力点是推进农村改革。现行乡村发展体制机制创新尚不能有效契合乡村振兴战略对体制机制配套的要求，还存在部分农民群众不愿改革、不愿创新，乡镇、村干部在推进改革、推动创新方面遇到的阻力较大，体制机制创新、改革深入推进困难重重。农村改革应着重从辖区内土地制度改革特别是落实土地承包在第二轮承包结束后延长30年、保持土地承包关系稳定并长期不变，农村土地所有权、使用权、经营权“三权分置”，保障农民的承包权，盘活土地经营权，农村集体产权制度改革，发展壮大农村集体经济等涉及农民切身利益的主要方面发力。应建立完善农村产业发展评估机制，客观、准确、可量化地评估产业发展取得的进展和成效，在加强评估的基础上采取有针对性的措施加以推进。

二是政府扶持上创新。国家为实施乡村振兴出台了许多政策、投入了大量资金，用好、用活这些政策、资金事关乡村振兴的成败。扶持乡村发展绝不要金钱式的扶贫，产业扶贫才是真正的造血式扶贫。送猪、送钱无法从根本上解决问题，要扶大扶强、扶持产业发展才能实现真正的扶贫。要多渠道整合政策资源和资金，着力大项目的发展。不能遍地开花、蜻蜓点水式地扶持，要劲往一处使，否则资金分散，出不了效果，有的甚至会半途而废，所以政府要做的是锦上添花的项目扶持。

三是资源开放上要创新。乡村有许多闲置宅基地、集体建设用地、森林湖泊、田园山水等资源，如何释放资源并将资源变为资本，吸引更多的企业资金进入乡村，需要创新方法。怎样在保持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损3条底线的前提下，建立完善程序规范、补偿合理、保障多元的征收制度，最大限度激发土地活力非常重要。

四是金融改革上要创新。金融是实体经济的血脉。实施乡村振兴战略，金融应当发挥更重要的作用。因为农旅项目不会有大量的国有建设用地，主要是宅基地、集体建设用地和流转用地。没有土地证、房产证就没有足够的抵押，融资贷款难，想要扩大规模更难。因为长期缺乏资金，项目受到局限，不能做大做强。因此，如何打破金融供给不足、农业经营主体信贷可获得性较差的困局，需要政府部门制订鼓励政策、打破信贷瓶颈。

五是平台搭建上要创新。村集体、专业合作社、企业都是一个很好的平台。成立集体经济组织，引导农民入股开发乡村;企业也可以采取众筹、共享模式吸引更多的乡村热爱者共筹共享;开发共享农庄、共享果（菜）园、共享民宿等，共享的不仅是资金，还有更多的信息、渠道、人脈、营销等无形的资源。

六是宣传营销上要创新。乡村振兴中宣传营销是一个新课题。宣传营销要有创意、要突出特色。比如巴东县野三关镇推介的“康养”项目营销就很有创意：野三关地处鄂西屋脊——绿葱山脉南麓，平均海拔1 200 m，年平均气温11.7 ℃，是北纬30°自江汉平原进入中西部的第一个海拔制高点，是“离东部最近的西部，离平原最近的高山”。它们的营销广告词“野三关鸟镇只比乌镇多一点”，寓意十分丰富，比中国江南水乡名镇“多一点”，不仅是鸟字笔划比乌字多一点，还有更深刻的涵义，使人浮想联翩，收到了很好的效果。

2.6    做好试点

巴东县有322个村（社区），资源、特色、地理条件、发展程度、文化等方面各有不同，实施乡村振兴也不能是一个模式。选好和做好不同类别乡村振兴试点是全面实施乡村振兴成功的关键。一是分类做试点，村（社区）一般可分为集聚提升类村、城郊融合类村、特色保护类村、搬迁撤并等4类村;二是科学制定好试点工作规划;三是试点工作要全民参与;四是客观总结分析试点工作的经验、教训，使全面实施乡村振兴少走弯路。

总之，农民既是乡村振兴的主体，也是乡村振兴的受益者，必须把亿万农民的积极性、主动性、创造性调动起来。乡村振兴是一项长期的、艰巨的工程，涉及全部乡村，不可能一蹴而就，各个乡村基本情况不尽相同。因此，因地制宜做好规划是关键，循序渐进做好试点是重点。

3    参考文献

[1] 李铜山.论乡村振兴战略的政策底蕴[J].中州学刊，2017（12）：1-6.

[2] 朱泽.大力实施乡村振兴战略[J].中国党政干部论坛，2017（12）：32-36.

[3] 朱启臻.当前乡村振兴的障碍因素及对策分析[J].人民论坛，2018（3）：19-25.

[4] 蒋卓晔.乡村振兴人才振兴是关键[J].人民论坛，2018（19）：62.

[5] 中共中央国务院.乡村振兴战略规划（2018―2022年）[A/OL].（2018-09-27）[2019-04-19].http：//www.askci.com/news/chanye/20180927/09

23071132939shtml.