脱贫攻坚与乡村振兴衔接共进的可持续路径

边慧敏 徐雷

习近平总书记指出，要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来，此结合具有深刻的内在一致性，也体现出“三农”工作面临的新形势与扶贫工作面临的新任务。以发展的眼光看，这是站在新时代新起点上深入推进城乡融合发展，着力重塑城乡关系，推动城乡互补、全面融合、共同发展，勾画出扶贫脱贫与乡村发展的崭新蓝图。从现实的角度看，这是立足人民对美好生活的向往，扎实推进解决“三农”问题的重要路径。必须深刻认识实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的关系。只有有机衔接、协调推进脱贫攻坚和乡村振兴这两大国家战略，才能更好地促进“两个一百年”奋斗目标的实现。

强化制度供给推进脱贫与振兴体制机制创新

在未来两年内的脱贫攻坚压力下，贫困地区要处理好压力传递与动力激发的关系，避免出现政策性偏差，坚决防止以振兴替代脱贫。要通过脱贫与振兴的政策措施协同，对贫困人口形成政策叠加效应，稳定脱贫的同时提升其长期发展能力。首先要构建科学、长效的制度框架和政策体系，推进体制机制创新。应建立扶贫与改革发展部门统一协调机制，加强区域之间对口援助，创新远程医疗、教育、智库新机制;强化识别瞄准机制，发展有效连接政府和贫困人口的中间型制度载体，促进扶贫资源精准、有效、公平传递;并深入剖析多维致贫原因，因人因户施策，采取有针对性的、灵活多样的扶贫方式。同时，脱贫与振兴的成效取决于政策同地区的契合度，应针对当地的基本特点和主要问题，深化脱贫与振兴的供给侧改革，细分贫困地区类型，完善区域性政策。根据地区资源禀赋和生态环境现状，区分为资源匮乏、生态脆弱，无法依靠自身减贫和发展的地区;或是具备一定资源禀赋，但因体制机制不健全阻碍发展的地区。对于缺乏资源地区应以国家财政支持为主，着力教育移民、易地扶贫等措施;拥有资源地区更要强化体制机制创新，并通过自然资产确权及入股，将其所有权和使用权转换为贫困人口增收。

衔接产业振兴激活要素资源并深化产业扶贫

产业是脱贫和振兴共同的经济基础，乡村振兴离不开产业支撑，脱贫攻坚由输血转变为造血，同样需要产业拉动。实施贫困地区脱贫与振兴的产业发展协同，要将产业振兴融入脱贫攻坚的全过程，合理定位并发挥好市场与政府的作用。通过要素、主体和市场的全面激活，促进乡村产业振兴，建立农民持续增收的长效机制。首先应激活要素资源，拓展农民财产性增收渠道;针对脱贫与振兴中最重要的土地资源，深化农村土地制度改革，缩小征地范围，探索支持农村集体经营性建设用地集中入市，重点用于发展乡村产业。其次要坚持农业农村优先发展，统筹推进基础设施建设，带动农业现代化和农民就近城镇化，建立各具特色和竞争力的现代乡村产业体系。产业发展协同亦需考虑与地区契合问题，应根据各地区资源禀赋因地制宜，促进生产要素集中。做好产业规划和政策措施衔接，适应农业供给侧结构性改革要求，承接产业转移并谋划贫困人口参与程度高、带动能力强、有市场前景的优势特色项目，培育竞争性产业发展能力及其贫困人口带动性。鼓励企业就地建立产业基地，优先吸纳地区贫困人口转移就业;推行农业订单化，促进企业和贫困农户形成利益共同体。还要协调内外产业职能，利用区外城市科技研发促进贫困地区产业结构优化。

衔接人才振兴促进从输血扶贫到自主发展升级

劳动力素质直接影响自我脱贫和振兴发展能力，教育是实现贫困乡村脱贫与振兴的根本途径。必须通过文化与人才振兴，协同解决贫困乡村脱贫与振兴共同面临的深度贫困人口远离现代文明意识，导致人力资本极度缺乏不成熟的核心问题。首先要注重地区脱贫与振兴同其特色传统文化发掘、传承和发展融合，开展乡村社区的系统重构;更要优化教育布局，增加早期教育投入，引导优势教育资源向乡村流动，构建教育扶贫助推人才振兴的内在传导机制。加大教育设施建设，促进基础教育资源的均等化;全面开展地区中职教育免费计划，增强年轻劳动力素质和务工能力;并结合地区适宜业态，开展初高中、职业教育并行试点，重点推进山区“学徒制”职业教育和基础教育资源轮替，针对性做好转移就业创业以及贫困人口职业教育培训。同时要建立村干部轮训機制和后备人才数据库，并加快人力资源市场和就业服务体系建设。从源头上阻隔贫困的代际传递，提高贫困人口人力资本的质量和存量，增进贫困乡村脱贫与振兴协同发展的自主性和可持续性。

深抓易地扶贫推动全面脱贫到全面振兴跨越

贫困地区要全面实现脱贫，而乡村全面振兴并非是现有每个村庄都要振兴，某些村庄因城市化或人口迁出而必然消亡。需以易地扶贫协同推进扶贫搬迁与乡村振兴结合，探索多种形式的乡村振兴模式。除重点发展、城市辐射近郊和特色保护类的贫困村庄，其他均可作为撤迁撤并类村庄。对地处偏远、环境恶劣、无法自给发展的村庄进行移民搬迁;对于人口少、功能丧失的空心村庄实行撤并。将政策着力点放在落实旧房和宅基地的处理以及扶持后续产业和就业两个方面。在经济新常态下，现行针对易地扶贫搬迁的返款机制也需迭代升级，谋划好搬迁后产业发展和农民生活问题，避免出现二次搬迁。推进易地扶贫与乡村振兴目标衔接，2020年全面脱贫及阶段性振兴初步达成同时，继续紧扣乡村振兴战略规划提出的目标任务，引导经济不发达、规模小、交通不便向经济发达或者发展潜力大的中心村集中，做好乡村搬迁撤并工作，不断开创乡村振兴新局面。有效发挥中心城市辐射带动作用，减小区域城乡发展差距，实现贫困乡村从个体脱贫到全面脱贫，并与乡村振兴协同发展乃至区域全面振兴的跨越。

创新组织机制优化政府资源配置与治理体系

推动脱贫与振兴衔接共进，在工作安排上要加强组织领导，配置优化广大基层组织和干部这一脱贫与振兴主体力量;建立协调机构和责任机制，保障资源配备和工作投入，实行跨时期、跨城乡、跨村庄、跨部门、跨地区的工作协同互助。同时加强基层党组织建设，推进组织机制创新，探索“党建+乡村振兴”，发挥党的政治引领作用，解决不同地区脱贫与振兴工作的统一性问题;重视树立正确的政绩观，健全激励机制，改进党委政府的组织管理和评价机制。2020年后，我国将进入城市与农村贫困并重的新阶段，应统筹城乡扶贫治理，并采取有效措施防止农村贫困向城市转移。通过加强村级社区建设，解决贫困人口生活目标模糊、发展信心缺失、存在福利依赖的内生发展动力不足这一突出问题，形成有效的乡村治理体系。注重多措并举，推行生态资源有偿使用机制，升级单一财政转移支付的生态补偿机制，促进乡村生态社会环境与治理机制协调一致。同时强化多主体参与的基层治理机制，加强依法立约、以约治村，修复和激活贫困村自治功能，提高基层依法行政能力;以更长远的视角推进政府资源配置优化，营造政府治理同村民自治良性互动的贫困乡村多元协同治理格局。

习近平总书记指出，脱贫攻坚要重点攻克深度贫困地区脱贫任务，主要难在连片的深度贫困地区、深度贫困县和贫困村;要求以深度贫困地区和特殊贫困群众为重点，坚决攻下坚中之坚、贫中之贫。亦即指明了我国未来两年内脱贫攻坚战的主战场，也为乡村振兴的战略要地明确了空间指引。由前文可知，脱贫攻坚与乡村振兴的衔接共进面临新的挑战，同时也具有良好的局面，还需进一步“编好麻花辫、打好组合拳”，重视和防范几个方面的问题。首先，充分发挥政府在规划、协调、战略引导和政策支持等领域不可替代的主导作用，同时杜绝将脱贫和振兴变成政府的行政行为;要避免忽略现实情况与区域差异，单纯利用行政手段下指标、定任务，以行政干预谋求快速达成政绩化的脱贫与振兴;也要避免简单套用老方法的一刀切式推进。其次，要坚持以维护农民基本权益为核心，在脱贫与振兴衔接共进过程中注重乡村的文化价值、歷史价值和情感价值。同时，要特别重视脱贫与振兴衔接过程中的产业选择问题，紧密结合贫困乡村的区位地理条件、特色资源禀赋等特征，防止由行政力量推动的超越现实需求的过度扩张。

在新的历史条件下，脱贫攻坚与乡村振兴是一个开放的衔接共进与协同发展过程，既不能完全依靠贫困乡村自力更生，也不能完全依靠政府财政支撑，因而合理引入外部资本具有巨大的资源激活效应。但必须注意对资本引入过程的管控，保障农业、农民和农村集体经济发展，保护好农村稀缺的土地和生态资源，使从脱贫到振兴的有机衔接产生持续、稳定且显著的成效。