安徽省农村社会组织监管机制改革研究

吴 亭 李 霞 谢 睿

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030）

十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的战略任务,为我国社会组织发展与监管研究提供了最新理论指导和顶层方案设计。为了积极落实创新社会治理精神、提升社会治理水平，社区协商作为重要手段之一，被国家民政部视为一项重要工作来推动。社区协商的主要内生力量来自于基层和社会组织，农村社会组织是基层社会组织的重要组成部分，也是社区协商建设的一支重要力量。安徽省 “十三五规划”中指出，农村社会组织发展困境严重制约了农村社会组织功能的有效发挥，不利于农村社会组织有效介入基层社会治理。理清农村社会组织间关系,促进其良性互动，有效推动农村社会组织发展,强化农村社会组织监管机制，充分发挥农村社会组织介入基层社会治理的功能，是创新社会治理的重要环节[1]。因此结合农村社会组织的发展困境研究农村社会组织监管机制具有非常重要的理论和实际意义。

一、基层社会治理与社会组织

随着市场经济的不断发展，治理主体从一元中心的政府主体逐渐演变为政府、社会组织和个人的多元主体。社会治理是政府、社会组织和个人等多元主体在互动合作基础上对公共事务进行参与[2]（杨晓，2015）。随着社会分工的细化，导致代表政治和经济利益的社会组织不断发展壮大，社会组织逐渐成为社会治理的一个重要主体。农村社会组织作为社会组织的一支重要力量，也是社会治理的一支重要主体，参与基层社会治理的过程是农村社会组织与基层社会双方间的互动关系不断加深和逐渐稳定的介入过程，具有互动特征，其社会治理功能也在很大程度上取决于双方主体之间关系交换的结果。但是，目前安徽省农村社会组织严重制约了农村社会组织在基层社会治理中功能的有效发挥。本文将从安徽省农村社会组织监管现状出发，深究原因，有针对性的采取措施，构建新时期农村社会组织监管机制。

二、安徽省农村社会组织特点及功能分析

我国社会组织是为了适应从整体性社会向个性化社会转变中的需求而产生，农村社会组织是由农民自发组织成立的正式或非正式的各类组织，具有非政府性、非营利性特征[3]（马巧燕，2010）。本文的研究对象是安徽省农村社会组织，主要是指在县级登记管理机关认定的社会团体、民办非企业单位，即在县级登记管理机关认定或在乡镇、社区备案的社会团体、民办非企业单位。其参与者大多是农户和社区居民，主要从事经济、科技、教育、卫生、环保、慈善等活动，具有非政府性、非营利性、公益性、志愿性及地域性等特点[4]（蒋文文，2016）。

在市场经济带动和农户、社区居民日益增长的自我需要下，安徽省社会组织总体数量近4年来发展较为稳定，民办非企业类型的社会组织发展迅速，如下表1所示。尤其是行政区域为乡镇、街道的社会组织数量近年来始终保持稳中略有上升的发展态势，如表2所示。

表1 2013-2017年度安徽省社会组织发展数据统计表 单位：个

表2 2013-2017年度安徽省社会组织发展行政区划数据统计表 单位：个

（一）安徽省农村社会组织特点

1.我省农村社会组织的参与者存在较大异质性。参与者自身存在家庭条件、个人能力、思想意识等差异，由于参与者个体的异质性导致其收入不平衡，进而在农村经济合作组织内产生竞争性，最终形成了农村经济合作组织内部运行秩序。

2.发展不稳定。安徽省农村社会组织发展的内部参与者主要是农户和社区居民，由于农村人员大量外流，尤其是农村精英群体的外流，导致农村社会组织的流动性不断增强。这增强了农村社会组织自身的不稳定性，不能充分代表广大基层群众的利益；同时，影响其发展的外部因素如：市场风险、突发事件、政府等同样会给组织发展带来外界环境的不稳定性。

（二）安徽省农村社会组织介入基层社会治理的功能体现

1.承接政府职能转型。构建一个有效的农村社会管理体制，政府的介入是必需的[5]（汪锦军，2011），但是过度介入会造成“行政气息”和行政腐败等现象。为了避免政府过度介入，农村社会组织能够很好地承接政府转移的部分职能，一方面可以提高政府的工作效率，让政府有更多的时间规划农村社区的发展；另一方面，让农民积极参与到基层社会治理中来，体会当家作主，实现民主治理。

2.介入基层社会治理，实现农村善治。农村社会组织逐渐成为基层社会治理的重要主体，为基层百姓参与基层社会政治生活提供平台，搭建表达意愿的新渠道，其最终目的是实现农村善治。蔡晓莉（2006）通过大量访谈和问卷调查研究发现，当农村拥有具有嵌入性和共融性两个特征的社会组织时，这些村的干部提供公共服务的意愿和公共服务质量明显增强[6]。因此，该类农村社会组织有助于改善乡村治理。

3.助力实现精准扶贫。农村社会组织通过开展农户与农户之间的合作、农户与企业之间的合作，引导农民从单一组织形式、市场信息不足、资金不足和实力较弱的困境中解放出来，积极开展产业化生产和经营，调整农村生产关系，提高农民收入。尤其是针对建档立卡的特困户，动员其积极参加社会组织，通过社会组织助特困户逐渐脱贫。农村社会组织成为助力实现精准扶贫的重要力量。

4.推进农村精神文明建设。新时期，农民需求日益多元化，农村发展和繁荣需要充分调动农民积极性和创造性，而农村社会组织恰恰为此提供文化和智力支持。通过传统的民间文化社会组织，帮助农民树立文化自信，丰富业余生活，满足日益增长的精神需求。农村社会组织营造积极向上的文化气息，充分挖掘农民自身创造力，推进农村经济精神文明建设。

三、安徽省农村社会组织失灵现象及监管中存在的问题

一个有效社会组织是把人们有效组织起来形成一定的公共活动空间以抵御各种社会风险的平台[3]（马巧燕，2010）。农村社会组织作为一个“自下而上”的第三方力量，在有效介入基层社会治理、稳定乡村社会发展中具有重要作用。但是，现阶段我省农村社会组织介入基层社会治理中出现组织失灵现象，具体表现在以下几个方面：

（一）行政气息浓厚。由于政府对农村社会组织的认识存在严重偏差，过分强调其消极影响，导致政府过多的插手农村社会组织内部的具体事务，造成组织不够独立和自主，“行政气息浓厚”。这在一定程度上降低了农民参与农村社会组织的积极性和创造性，阻碍组织功能的发挥。

（二）产权治理模式被弱化。农村社会组织资金来源渠道的多样性决定了产权和利益相关者的多元化，农村社会组织的宗旨决定了其必须要向利益相关者负责，产权治理模式就成为农村社会组织监管的核心。现有农村社会组织恰恰忽略了产权治理的作用，没有把农村社会组织的发展与利益相关者、地方具体环境相结合，严重影响组织功能的发挥。

（三）农村社会组织社会责任不够明确。组织的社会责任不够明确造成农村社会组织存在两面性，引导的好就成为基层社会治理的一支重要力量；否则就成为影响和谐社会的不稳定因素。社会责任的不明确使得政府对其实施的行政管理的尺度不好把握，严重影响农村社会组织发展环境。

（四）农村社会组织的发展与地方环境的契合度不高。农村社会组织的发展运作模式与运作宗旨往往和当地的实际情况不吻合，不够接地气，造成很多组织流于形式，不能真正发挥作用，从而造成组织失灵现象。

上述组织失灵现象，主要原因是农村社会组织的监管不到位，存在以下几个方面不足：

（一)监管力量严重不足。一方面，监管人员太少，没法进行有效监管。通常情况下一个工作人员同时兼任登记、年检，甚至行政执法工作，造成行政执法流于形式。同时，基层人员更换频繁，造成高额沟通成本的同时，基层行政执法能力相当弱。另一方面，监管手段太少，民政执法相对于公安执法较弱。如：社会组织的信用管理已经取得一定进展，但是，缺乏有效的惩罚措施。在刚性约束的同时，惩罚措施严重缺乏，使得信用管理的效果不明显。

（二）监管主体责任不清。目前，登记在册的农村社会组织主要由业务主管部门和民政部门双重管理的混合登记管理体制，业务主管部门、行业管理部门、登记管理机关三方责任不明，监管压力大。

（三）现行的法律法规陈旧。农村社会组织的登记管理使用的法律法规是依据1998年民政部下发的文件，二十年过去了，经济环境发生了天翻地覆的变化，法律法规过于陈旧，大大降低了监管的力度和效果。

（四）信息处理机制不健全。农村社会组织一方面需要向利益相关者披露财务信息和社会责任履行情况，另一方面需要向上级监管部门提供资料和数据以备评估。现有的组织内部信息处理不够及时、信息处理技术不够先进、严重缺乏信息处理人才等造成农村社会组织信息处理能力不足，限制组织功能的发挥。

四、新时代安徽省农村社会组织监管机制改革路径

随着互联网在各个领域的渗透，在“大众创业、万众创新”的时代，安徽省农村社会组织的发展也正面临前所未有的发展机遇。新时代农村社会组织有效介入基层社会治理，需要科学的社会组织监管机制，主要从以下几个方面对安徽省农村社会组织监管机制进行改革：

（一）优化组织内部监督机制

1.加强社会组织监管指导思想建设。农村社会组织要实现农村善治的功能，就必须要将党的大政方针以及主要思想渗透到监管的各个环节中去，有效指导组织的发展和监管，弥补现有社会组织监管体系中缺乏党的监管这一环。

2.增强农村社会组织的独立性。农村社会组织的发展需要利用政府手中的资源，同时农村社会组织又是政府基层治理中一支重要力量，正确处理好农村社会组织与当地政府的关系，尤为重要。农村社会组织在没有纳入行政规划、缺乏行政力量参与的情况下，要实现社会组织的基层治理功能，其自我发展及创新的源泉来自于保持农村社会组织的独立性。具体体现在以下几个方面：（1）农村社会组织的法人不能由政府工作人员兼职。一旦政府工作人员兼职，农村社会组织很难妥善处理好其与各利益相关者之间的关系；（2）财务独立，农村社会组织资金来源的多样化同样要求其财务必须独立，如独立的财务账号、独立核算等；（3）在基层社会治理中，政府与农村社会组织之间要保持平等合作的关系。只有保持平等合作、建立互通互信的关系，改善彼此之间沟通机制，才能真正实现独立性，保障农村社会组织有效介入基层治理。

3.建立互联网+时代有效的信息处理和披露制度。互联网+时代，农村社会组织监管依赖准确、及时、全面的信息披露。首先，农村社会组织还有对信息的真实性进行监管，面对互联网时代的海量数据，要进行严格筛选和甄别；其次，组织必须要具备大数据挖掘和处理技术，对披露的信息进行及时分析和研究，找出监管重点和薄弱环节，使得农村社会组织监管目标明确，有的放矢。最后，对监管的结果要及时向利益相关者披露，并保留最终解释权。

4.提高农村社会组织人力资源管理。现有农村社会组织监管不到位的一个很重要的原因是疏于人才的引进和管理。互联网+时代背景下，农村社会组织需要吸引更加优秀的人才，结合目前国家鼓励大学生走入基层，越来越多的大学生村官在基层社会治理中扮演重要角色。农村社会组织创造良好的工作环境和晋升机会，吸引更多的优秀大学生投入到农村社会组织的建设和管理中。

而对于现有的组织工作人员，则需要对他们进行培训，尤其是如何将先进的信息处理技术、互联网思维等运用到农村社会组织的建设和管理中；如何利用他们有效提升农村社会组织介入基层社会治理的效率等方面需要加大培训的力度。

（二）强化外部监管机制

1.强化产权治理。由于农村社会组织资金来源多元化，产权结构呈现多样性，各利益相关者的权力和责任不清，组织介入基层社会治理的效率低下。农村社会组织需要强化产权治理，权衡各利益相关者的权力和责任，协调和促进利益相关者之间积极沟通与合作，提高农村社会组织介入基层社会治理的效率。 社会公众监督和问责是产权治理的核心[7]（罗鹂鸥，2010）。根据公共责任理论，社会公众有义务对农村社会组织进行监督和问责，我们要深化公众社会监督和问责机制，如：定期公开相应的财务信息；制定独立公开的财务和审计制度；强化组织向利益相关者报告和披露责任和义务的履行情况，对社会组织实施跟踪管理等。

2.构建立体农村社会组织网络体系。首先，要对农村社会组织进行分类，实施分类别管理，如：一些慈善、技术性质的农村社会组织，需要政府对其实施大力扶持；一些经济类的农村社会组织，则需要引入竞争机制，对其进行依法跟踪管理，并对其适当的约束。

其次，加强外部评估的实施和监督。通过设置独立的外部绩效评估机构，对农村社会组织的绩效进行评估，让优秀的组织脱颖而出。外部绩效评估还可以提供相对公平的信息，有助于农村社会组织之横向比较和监督，有利于发挥农村社会组织自我规制。

最后，强化外部监管机制，需要健全的法律法规。从单一农村社会组织的孵化到构建立体农村社会组织网络体系，需要全新健全的法律法规制度。徐顽强（2012）认为单一农村社会组织的孵化器运作模式是从理念塑造、资金支持、提升能力水平、协调社会组织与政府及企业之间关系等方面为农村社会组织提供支持，并实行分类管理[8]。立体农村社会组织网络体系则是建立在分类管理的基础上，引入竞争机制和评估机制，使得有一部分组织脱颖而出，形成金字塔式立体的组织网络体系。这一过程需要规范的社会组织发展与管理的法规体系以及农村社会组织章程等具体法规。