我国铁路技术规章变迁机制与路径研究

贾永刚

（中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 10008l)

1 铁路技术规章变迁功能及属性

1.1 变迁分析

铁路技术规章是指铁路技术设备完成施工、制造并且交付运营后,涉及行车组织和信号显示及技术设备的运用、管理、维修等方面的规章制度。在铁路技术规章中,规定了不同专业的管理分工、作业组织、维修标准、设备配置标准,这些内容与铁路运营安全、管理职责、运输效率、成本支出密切相关,是铁路运输企业运营阶段的重要技术性制度。随着铁路管理体制、法律法规、行车组织方式和技术设备运管修模式的不断变化,铁路技术规章也不断进行修订完善。《铁路技术管理规程》（以下简称《技规》）是我国铁路的基本技术规章,自1950年我国铁路第1版《技规》发布实施以来,共进行了10个版本的修订,2014年发布了原中国铁路总公司第1版《技规》[1]。机务、车务、工务、电务等各专业制定了相关专业规章,铁路政企分开后,依据企业职能和技术管理变化对技术规章体系进行优化和清理,技术规章总体数量从2014年的554个逐步减少到2019年的326个,并基本保持稳定。

铁路技术规章的变迁与发展路径的选择都与其历史演变密切相关,因而研究分析技术规章演变过程中所蕴含的内在逻辑,对不断修订完善与创新具有重要的指导意义。铁路技术规章变迁最初并非直接表现为规章条款的修订,而是体现在规章执行实施过程中的细微的、逐渐的变化。技术规章在执行过程中进行着不断的调整,又在调整、变化过程中不断地积累直至临界点产生质变,原有的规章框架就会被打破,于是全新的规则、办法、条文等约束性条件产生,技术规章的变迁完成了一个循环周期,使技术规章再次趋于稳定。一个技术规章变迁过程的完成代表着另一个变迁过程的开始。拟运用制度变迁理论,从理论上分析技术规章的功能与属性,研究其变迁的影响因素与机制,提出技术规章变迁的类型与路径,为铁路技术规章体系建设与管理提供理论支撑。

1.2 基本功能

（1）规范作业功能。铁路技术规章规定了技术设备运管修、行车组织和信号显示方式,代表了铁路行车组织规则,成为铁路各专业职工现场作业的共识和基础,同时可以有效帮助职工预估其他相关专业、工种人员的行为,进而做出正确的作业行为,有效减少作业的不确定性和风险。

（2）不同专业界面划分功能。铁路技术设备归属不同的专业部门管理,在设备管理的结合部,最容易出现管理漏洞,即结合部管理问题。行车设备的结合部管理本质是一种横向管理,通常涉及2个及以上专业或部门,管理过程中,各专业部门职责分工和设备维护工作相互交叉与联动,导致结合部控制存在极大困难,因而需要从规章层面明确不同专业的界面划分[2]。如果不同专业界面特别是结合部环节划分不明确,将大大增加各专业间的交易成本及安全风险。

（3）经济与成本控制功能。铁路技术规章中对技术设备的设计参数、维修组织机构设置、修程修制、检修周期等做了具体规定,对于不符合规定标准的技术设备,需要有计划地逐步改造或更换；铁路技术规章规定的内容除了体现技术的先进性外,还应体现适用性、经济性,这些规定的合理与否直接影响铁路建设与运营维护成本。

（4）安全保障功能。技术规章中对行车设备的技术标准、列车行车组织方式、常态下的技术作业及非正常情况下的应急处置作业做了规范和约束,这些规定内容与铁路行车安全直接相关。同时,在技术规章发展演变过程中,充分吸取历史上发生的事故教训与经验,不断对规章中的漏洞与不足进行完善,从而确保技术设备安全、行车组织安全和作业安全。

1.3 变迁属性

（1）稳定性和可变性。技术规章作为铁路职工的技术作业行为准则,可以减少不同岗位人员在相互作用中的不确定性,如果经常变动,职工不可能建立起比较长期的作业习惯和稳定预期,作业秩序可能混乱,这也就失去了技术规章存在的基础。技术规章的变动是有成本的,有的成本还相当大,这就决定了任何一个技术规章的规定和结构都有其相对稳定性。但绝对不变的技术规章是不存在的,正式规章、非正式规章都处于演进之中,都需要随着管理体系、设备升级、技术进步、作业优化等因素的变化而不断变化。

（2）相互依存性。包括技术规章各项功能的相互依存性和技术规章体系中各项技术规章安排的依存性。一方面技术规章的各项功能相互联系、相互补充,往往同时发挥作用；另一方面,整个技术规章体系中不同技术规章安排相互依存,任一特定技术规章安排的效率取决于许多其他因素,这意味着对技术规章的决定因素及其效果的评估是非常困难的,人们在引进、创新一种技术规章时应系统而全面地考虑相关技术规章的安排[3]。

（3）中性和非中性。技术规章中性是指一个好的、一致同意的和有效率的规章,对于所有执行人群都意味着同样的要求与责任；技术规章非中性是指由于不同人员的偏好、利益不同,同一规章对不同的专业、不同岗位人员的意味着不同的作用,即不同主体的差异性造成的。因此,在技术规章变迁过程中,已经从既定规章或可能从未来的规章安排中获益的部门或单位,将会维护争取,而利益受损的专业或机构则会反对。

2 铁路技术规章变迁机制分析

铁路技术规章变迁是指新的技术规章产生、替代或改变原有技术规章的动态过程,技术规章变迁受到技术规章供给和需求2个维度的影响,是供给者和需求者共同作用的结果。技术规章供给具有公共产品属性与外部性,所以技术规章变迁的成本与收益之比对促进或推迟规章变迁起关键作用,只有在预期收益大于预期成本的情形下,行为主体才会推动规章变迁。现行的技术规章决定了规章变迁成本与收益的对比,路径依赖会影响未来的技术规章演变。

2.1 变迁需求

技术规章变迁需求是指技术规章执行与管理单位、部门在当前的技术规章结构和规定状态下,如果无法获得更多的潜在收益,从而产生对新技术规章制定或者既有技术规章修订需求的过程。技术规章变迁需求主体包括各级技术规章管理部门、技术管理部门和铁路职工。影响技术规章变迁需求的主要因素包括铁路技术设备升级进步与运用维修模式优化、铁路行车组织与技术作业优化、管理体制与分工界面变化等因素。

2.2 变迁供给

技术规章变迁供给是指铁路技术规章管理部门,根据技术规章需求和该主体自身的意愿、偏好、利益结构、制度环境、技术条件和能力等约束条件,通过特定的程序和渠道进行正式规则创新和提供相应的规程、办法等一系列规章的过程。影响技术规章变迁供给的主要因素包括中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）提供新制度安排的意愿、能力、成本等因素。目前,我国铁路正在推进技术规章体系建设、移动装备修程修制改革、基础设施综合维修一体化、研究制定高速铁路应急处置规章、规范统一高速铁路跨局规章等重点工作,客观上都将推进技术规章制修订供给[4]。

2.3 变迁效用

技术规章变迁是一种交易过程,变迁的成本和收益决定着变迁是否发生以及如何进行。技术规章的效用与变迁成本可以简化为若干阶段,并将技术效用与变迁成本变化曲线放在同一坐标轴上进行考察。技术规章效用与变迁成本演变图如图1所示。其中,技术规章效用为U；技术规章变迁总成本为C,包括调整成本C1和延误成本C2,调整成本为修订或废止既有技术规章制定新技术规章的成本,延误成本为在既有技术规章已不能适应铁路运输生产情况下,还没有制定或修订新技术规章,由此对铁路运输企业造成各种成本；技术规章效用的最高点为M；技术规章效用下降和加速下降的分界点为N；横轴为时间T。

第1阶段为新技术规章应用阶段(T＜M),技术规章作为新规章处于磨合和功能发挥阶段,其功能和价值逐步释放出来,规章绩效在这个区间是逐步提升的,dU/dT＞ 0；本阶段技术规章能够满足需要,技术规章滞后现象不显著。第2阶段为技术规章滞后显现阶段(M＜T＜N),技术规章存在的合理性降低,其价值逐步降低,规章绩效在这个区间是逐步下降的,dU/dT＜ 0；技术规章滞后现场开始显现。第3阶段为技术规章滞后显著阶段(T＞N),技术规章绩效急剧下降,d (dU) / dT2＜ 0；技术规章延误成本和总成本加速增加,已对铁路运输生产产生明显的不利影响,对新的技术规章供给产生迫切需求。

技术规章变迁的时机,需要根据技术规章绩效及变迁成本的变化来决定,在T=N这一临界点前后,即第2阶段的后期和第3阶段的初期,是进行技术规章变革的有利时机,技术规章制定与管理人员需要尽快进行制修订或废止等行为[5]。

图1 技术规章效用与变迁成本演变图Fig.1 Evolution diagram of technical regulation performance and change cost

3 铁路技术规章变迁类型与路径研究

3.1 变迁类型

技术规章制度变迁包括自上而下的强制性变迁和自下而上的诱致性变迁2种基本类型。强制性技术规章变迁,主要是指依赖于国家、铁路行业和国铁集团的指令或者文件引入才得以实现的规章改变。诱致性技术规章变迁是指铁路基层单位自发倡导和组织实施的对现行技术规章安排的变更或替代,是一种自发性的技术规章变迁[6]。技术规章变迁类型分析如表1所示。

表1 技术规章变迁类型分析表Tab.1 Analysis of change types in technical regulations

3.2 变迁路径依赖与设计

路径依赖是指一旦选择了某个体制,由于规模经济、学习效应、协调效应、适应性预期以及既得利益约束等因素的存在,会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强化。在铁路技术规章变迁过程中,可能会对现有规章产生惯性的“路径依赖”,即一个规章制定后在一定阶段产生自我强化而不容易进行修订或废止,除非借助外部力量才可能摆脱这种状态。技术规章路径依赖现象的产生,主要在于技术规章的报酬递增、不完全市场和规章的既得利益主体。路径依赖可能使技术规章变迁沿着既有路径,进入良性循环轨道并不断优化,但也可能进入恶性循环的轨道,使无绩效的技术规章得以长期维持,形成制约技术规章变迁优化的重要障碍[7]。

为避免铁路技术规章陷入恶性技术依赖陷阱,建议采用强制性与诱致性相结合的变迁类型,采用自上而下与自下而上相结合的方式。在技术规章制修订过程中,对于涉及职工作业的技术规章,应充分征求作业层意见,以2017年《技规》第一次修订内容为例,约有42%的条款为强制性变迁,58%的条款为诱致性变迁,充分吸纳基层意见并在实施中取得了良好效果；对于一些创新性较强的技术规章,如需突破现有规章,可经国铁集团批准,在部分铁路局集团公司、站段先行先试,待成熟后逐步推广。对于《技规》《普速铁路行车组织规则》（以下简称《行规》）和《高速铁路行车组织细则》（以下简称《行细》）等国铁集团、铁路局集团公司基本技术规章,由于其涉及专业多、综合性强,建议继续坚持由中立部门（如国铁集团和铁路局集团公司科技和信息化部）归口管理、相关部门专业负责的方式。中立机构本身不涉及具体条款的责任与利益,避免过度强调部门利益,保障技术规章的效用最大化,《技规》制定机构的演变过程也能够有效印证这一做法。同时,对于技术规章的发展演变过程,需要有专门的机构进行持续研究,建议不断强化铁路技术规章管理研究机构的作用,对《技规》、各专业系统规章,以及铁路局集团公司《行规》《行细》进行长期跟踪研究,分析不同规定的来龙去脉及演变规律,提出技术规章发展方向建议。

3.3 变迁趋势与重点方向

根据我国铁路《技规》、专业技术规章,特别是高速铁路技术规章的历程来看,随着铁路技术设备升级、行车组织方式优化、管理体制机制变革与技术作业方式的进步,技术规章应围绕推进体系建设、优化不同层级分工、适应设备升级与运营安全管理需要等方向不断发展与优化。

（1）推进高速铁路、普速铁路与重载铁路3大技术规章体系建设。目前,我国铁路技术标准形成了高速铁路、普速铁路、重载铁路3大标准体系,但技术规章仍采用混合管理模式,尽管《技规》分为高速铁路和普速铁路2部分,但专业规章多数仍然为高速、普速铁路通用,同时重载铁路技术规章、重载列车、组合列车的特殊行车组织办法主要由铁路局集团公司根据具体设备条件和作业组织需要规定。我国高速铁路运营里程已居世界第1位,铁路部门在高速铁路“强基达标、提质增效”工程意见中提出要加强高速铁路技术规章管理、完善以高速铁路《技规》为主体的高速铁路技术规章体系,同时部分专业也建立了高速铁路站段,一些铁路局集团公司已在技术规章目录中明确了高速铁路、普速铁路适用范围。我国第1条高速铁路开通以来,高速铁路技术规章具有从单一趋向全面、从分散趋向综合、从试行趋向成熟、动态优化成为常态的发展趋势[8]。2020年后我国将有大秦、唐呼、瓦日、蒙华的4条万吨级重载铁路通道,重载列车的开行数量、开行范围将大大增加。在实际的养护维修、运营管理等方面,高速铁路、重载铁路同普速铁路差异较大,因而有必要构建具有完整性、系统性的高速铁路、普速铁路和重载铁路技术规章体系,从而有利于技术规章的贯彻执行和我国铁路运营管理成套技术的输出。

（2）优化国铁集团、铁路局集团公司、站段不同层级技术规章体系。2019年全路工作会议提出,加快推动股份制改造,并以此为牵引,进一步深化铁路管理体制和运行机制改革,适应国铁企业2级法人、3级管理架构和公司制改革要求,合理界定国铁集团、铁路局集团公司和基层站段的职能定位。今后应不断建立完善“层次清晰、结构合理、数量可控、内容规范”的3级技术规章体系,国铁集团层面制定铁路技术管理基本要求及需要国家铁路统一的技术管理要求等技术规章；铁路局集团公司层面对国铁集团未做规定且需要在铁路局集团公司范围内统一的技术管理要求,根据本铁路局集团公司技术设备等具体情况对国铁集团技术规章进行补充、细化,涉及跨局行车组织等内容,应与相关铁路局集团公司进行协调,不断推进跨局作业的统一与规范；站段技术规章主要将上级技术规章转化为本单位具体操作的规章制度,建立以《车站行车工作细则》、《段行车工作细则》为核心的站段层级技术规章体系。

（3）适应铁路技术设备升级和运营安全管理快速发展需要。对标“三个世界领先、三个进一步提升”的铁路先行目标,铁路技术规章需要适应铁路技术装备和运营安全管理的快速发展的需要。新技术设备、新装备投入使用后技术规章要随之修订完善,随着智能京张、智能京雄等智能高速铁路即将投入运营,智能动车组、列车自动驾驶系统(ATO)、智能调度指挥、基础设施检测监测、站台安全门防护系统、大风上车系统等一系列新技术设备投入运用,必将对既有高速铁路行车组织、调度指挥、技术设备运行维护等带来重大变化,需要及时根据新设备、新装备的应用情况及其对行车组织、运用维护的影响及时进行制修订规章。此外,目前正在推行的工电供综合维修生产一体化改革、应急处置体系全面升级、站段标准化规范化建设,都需要对不同层面、不同专业的技术规章进行优化完善。

4 结束语

铁路技术规章与铁路运营安全、管理职责、运输效率、成本支出密切相关,是铁路运输企业运营阶段的重要技术性制度,具有规范作业、界面划分、经济与成本控制、安全保障等功能,具备稳定性、可变性、相互依存性、中性和非中性等基本属性。在技术规章变迁过程中,受供给与需求2个方面因素共同影响,其时机需要根据技术规章绩效及变迁成本的变化来决定；技术规章绩效变化的第2阶段后期和第3阶段初期,是进行技术规章变革的有利时机。为避免铁路技术规章陷入恶性技术依赖陷阱,建议采用强制性与诱致性相结合、自上而下与自下而上相结合的变迁路径。随着铁路技术设备升级、行车组织方式优化与技术作业方式的进步,我国铁路技术规章主要变迁方向是推进高速铁路、普速铁路与重载铁路3大技术规章体系建设,强化国铁集团、铁路局集团公司、站段不同层级技术规章体系建设,适应铁路技术设备升级和运营安全管理快速发展需要,从而为铁路运输安全持续稳定提供基础技术制度支撑。