《国务院国资委授权放权清单》解读

李锦

今年6月初，國务院国资委印发了《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（以下简称《清单》），将35项授权放权事项列入《清单》。制定《清单》是贯彻落实总书记重要讲话精神、深入推进国有资本授权经营体制改革、完善国有资产管理体制的重要举措，也是落实由管企业向管资本转变、依法确立国有企业市场主体地位的具体要求。中央企业站到国企改革的前台，国资改革直接推动国企改革，对下半年的国企改革将会发挥明显的推动作用。

激发微观主体活力，目的明确

近期，习近平总书记再次强调，国有企业要“加大授权放权，激发微观主体活力”。这14个字，是当前国企改革的纲领性指示，我们要进一步学习理解。这次授权放权，可以视作对领导同志指示的落实。领导同志把这个脉号准了，准确理解领导同志的指示精神，这个文件扎针就扎到位了。

这里，我们要做两层思考。一是理解增强微观市场主体活力的极端重要性，二是理解授权放权对于增强微观市场主体活力的极端重要性。在经历了一段时间的探索和试点以后，国企改革向深水区推进的条件已经基本成熟。但是，如何才能有效发挥国企改革的作用，提升市场对国企改革的信心，就要通过改革让投资者、让经营者、让员工看到希望。而这个希望，就是企业的活力。什么是微观市场主体，一是企业，二是人。强调“微观市场主体活力”的“极端重要性”，就是强调“企业活力”与“人的活力”的“极端重要性”。因此，改革的落脚点就要放在如何增强企业与人的活力方面，判断改革成功与否的标准，也是企业活力与人的活力有没有得到增强。如果只追求形式上的改革，而不解决影响企业活力的体制机制问题，不消除影响企业活力释放的桎梏，那么，改革就难言成功，难以释放改革红利。要想真正让国企改革成为激发企业活力的根本手段，就不能捆住改革者的手脚，不能给国企改革制定框框，什么都要批准，改革就寸步难行，更别说释放企业活力了。现在把“加大授权放权”与“激发微观主体活力”组合在一起，因果对应，形成一个新的逻辑框架，简洁明了。其实，改革要改什么？一个是放，一个是活，一放就活。这是改革开放40年最核心的经验。我们绕来绕去，终究又走到这条路上来了。

国资委坚持“刀刃向内”、自我革命，按照精细严谨、稳妥推进的工作要求，将激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合，最大程度调动和激发企业的积极性。从国资改革来讲，开展授权放权，就是要最大限度减少对企业生产经营活动的直接干预，更多依靠公司治理结构开展工作，以管资本为主履行好出资人职责。同时，还要落实授权和监管相结合的要求，并确保将加强党的全面领导贯穿到改革的全过程和各方面。从国企改革来讲，是出资人授予、下放或取消的权利，是将应由企业依法自主决策的事项延伸到子企业的事项，下放或归位于企业。本质上，这是一场由国资改革启动的国企改革，由“加大授权放权”从而实现“激发微观主体活力”的改革操作活动。

《清单》针对改革焦点重在人的激励

从字面上看，《清单》第一条是中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案，第二条是资产重组事项。后面几条是上市公司与股权。对上市公司的权力下放，做出明确的规定。后面是选聘职业经理人与职业经理人实行市场化薪酬分配制度，股权和分红激励，都是国企改革的热点。围绕改革热点做文章，是这个授权放权方案的鲜明特色。

与以前的改革措施不同的是，这次文件不是平铺直叙，不是平面推进，而是选准重点。这一次，重点选取了5大类35项授权放权事项列入《清单》，包括规划投资与主业管理（8项），产权管理（12项），选人用人（2项），企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励（10项），重大财务事项管理（3项）等。第一、二、五类重点是企业，三、四类重点是个人。其中，产权管理与薪酬管理激励这两项占了22项，占了60%多。

《清单》在规划投资与主业管理的重大问题上，四个授权是明确的。授权董事会审批企业五年发展战略和规划，向国资委报告结果。授权董事会批准年度投资计划，报国资委备案。授权董事会决定在年度投资计划的投资规模内，将主业范围内的计划外新增投资项目与计划内主业投资项目进行适当调剂。授权董事会决定主业范围内的计划外新增股权投资项目，总投资规模变动超过10%的，应及时调整年度投资计划并向国资委报告。

对于上市公司股权转让给予较多的关注。上市公司股权转让方面，包括中央企业审批国有股东所持有上市公司股份在集团内部的无偿划转、非公开协议转让事项，中央企业审批国有参股股东所持有上市公司国有股权公开征集转让、发行可交换公司债券事项，等等。显然，中央企业在审批上市公司控股权转移、国有股东与所控股上市公司进行资产重组事项、国有股东通过证券交易系统转让股份事项等方面，权力是大大加强了。

《清单》的重点放在“人”的身上，也很突出，表明这个文件重在调动人的积极性。特别是支持中央企业所属企业市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，具体在《清单》中有两处：一处是支持中央企业所属企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则，采取公开遴选、竞聘上岗、公开招聘、委托推荐等市场化方式选聘职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立职业经理人制度。另外一处是支持中央企业所属企业市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，薪酬总水平由相应子企业的董事会根据国家相关政策，参考境内市场同类可比人员薪酬价位，统筹考虑企业发展战略、经营目标及成效、薪酬策略等因素，与职业经理人协商确定，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。选聘职业经理人要害在薪酬，“参考境内市场同类可比人员薪酬价位”的规定是个“定心丸”。

另外，历来受到各方面高度关注的央企工资总额管理制度，在《清单》中也有所松动。中央企业审批所属科技型子企业股权和分红激励方案，企业实施分红激励所需支出计入工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数。支持中央企业在符合条件的所属企业开展多种形式的股权激励，股权激励的实际收益水平，不与员工个人薪酬总水平挂钩，不纳入本单位工资总额基数。这里，两处出现两个“不”字，表明对股权和分红激励的放开搞活。

显然，把授权放权的重点放在国企改革上，这个文件的最大的价值是把改革的权力交给企业，还企业的改革自主權。现在，这个文件实质是对改革放权的文件。

国资国企改革将出现新态势

授权放权清单出来，带来的变化是深刻的。虽然这是2019年版，但是最为重要的内容已经提出来了。由远及近，由浅入深，由表及里，下一步将可能出现一些新态势：

国资改革由顶层设计进入操作实施阶段，也是国资委自我改革、脱胎换骨阶段。国资改革围绕授权经营体制改革这一主线，一个接一个文件，一步一个脚印，向实处走。2017年，国务院办公厅转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔2017〕38号），提出精简43项监管事项；2018年，国资委出台了《国务院国资委出资人监管权力和责任清单（试行）》（国资发法规〔2018〕25号，以下简称《权责清单》），明确了9大类36项权责事项。2019年4月19日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号）明确提出分类开展授权放权等改革要求。6月4日，《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》公布，下面要公布权责清单。《授权放权清单》《权责清单》，都是把刀刃内向的事情，没有改革的决心，是动不了手的。

改革的决策主体是企业，国资委重心由监管机构转移到中央企业，逐层下移。国资委要求各企业坚持中国特色现代国有企业制度，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。要不断夯实管理基础，优化集团管控，深化企业内部人事、劳动、分配三项制度改革，健全完善风险、内控和合规体系，确保各项授权放权接得住、行得稳。国资委对于这次授权放权有个答记者问，提出《清单》的授权放权事项已经明确，各企业不能抱有“有了政策等细则，等了细则要支持”态度，要切实增强改革的主动性、自觉性，把这项政策用足用好。这个意思很明确，球（权）给了你们了，你们赶快打球吧，不要跟我要什么了。

由“层层捆绑”转变为“层层松绑”，把授权放权落实到各级子企业或管理主体上，让企业与企业的人有改革的获得感。这次授权放权重点是中央企业，也就是集团公司这一级。集团公司也要对所属企业同步开展授权放权，不能把授的权、放的权抱在集团公司怀里。如果继续把球抱在怀里，企业也会哇哇叫的。怎么层层授权，还需要探讨。反正，这一步的授权经营体制及下一步的国企改革，必须把“增强活力”作为衡量改革成效的主要标准。如果国企改革红利让企业与企业的人来享受，这样的改革是会得到拥护和支持的。

国资授权经营体制的改革，由理论上设计转入实际上操作、制度上完善阶段，《权责清单》公布将完成“闭环”。授权、放权，两个字大有讲究。《清单》中的事项统称为授权放权事项，其中，授权事项是将《权责清单》中的出资人权利授予企业董事会或企业集团行使，事项前加上“授权”的表述。放权事项是将应由企业依法自主决策的事项、延伸到子企业的事项，下放或归位于企业，事项前加上“支持”的表述或直接对事项进行阐述。放权事项是出资人下放或取消的权利，不列入《权责清单》。为使文件之间更好地衔接，《权责清单》将做出相应调整。这表明，《权责清单》的推出，是下一阶段的事情。这个《权责清单》更难，但也更值得期待。

《清单》公布，激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合，最大程度调动和激发企业的积极性，是给人以改革信心的，对国企改革也寄予新的期望。国资改革推进，权力下放了，一放就活，子公司的积极性与发展活力会得到深度激发。当然，文件出来并不代表实际到位，最怕的是说的一套，做的一套，权力放了，而实际上做不到。我们的判断是在说到做到的基础上作出的。如果按照文件坚决落实，如果中央企业这一级担当得起来，中央企业子公司的混改步伐会明显加快，有快速铺开的可能；内部业务板块的整合特别是专业化重组也将进一步提速；所属子公司的职业经理人或持续增加，有效的激励约束机制将加快建立，特别是对国有资本投资运营公司来说，根据其特殊属性，授权其董事会可根据需要在主业范围外培育发展1-3个新业务领域，这将有助于加快公司投资布局结构调整，更好地发挥其在战略新兴产业方面的探索与引领推动作用。

可以预料，一个新的国企改革的热潮将会实实在在地到来。

（作者系吉林大学中国国有经济研究中心研究员）