深化预算执行审计的策略思考

黄加敏

新时代预算执行审计面临的形势和挑战

（一）预算执行审计全覆盖要求更加明确。2014年10月，党的十八届四中全会首次提出，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。2015年12月，在中办国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件中进一步明确，规定对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。要求审计机关要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉（简称“四个促进”）。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，特别是预算執行审计是公共资金、国有资产、国有资源审计的主要承载形式，担负着极其重要的审计任务。推进审计监督全覆盖，首先要着力推进预算执行审计全覆盖，审计对象更加突出，审计范围更加明确，审计要求更加具体。

（二）预算执行审计目标更加注重绩效管理。全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分。2018年7月，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调要立足于全面实施预算绩效管理，将其作为关键点和突破口，来推动财政资金的聚力增效，进一步提高公共服务的供给质量。预算执行审计应按照绩效管理目标，注重加强对财政资金使用绩效和政策实施效果进行审计监督。从质量、时效、成本和效益等方面，重点检查政府预算、部门单位预算、政策和项目全过程绩效管理以及预算绩效管理制度建设情况。着重揭示政策目标未实现、绩效评价管理不到位、不注重运用绩效评价结果等问题，促进建立完善的绩效评价激励约束机制，提高财政资金使用效益。

（三）预算执行审计更加注重发挥宏观管理职能。2018年3月，中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》提出，人大预算审查监督要由赤字规模和预算收支平衡状况转向支出预算和政策拓展。审计机关要服务好预算监督管理，势必要围绕人大预算审查监督重点的转变，不断拓展审计内容和审计范围，着力加强对支出预算总量与结构的审计，指导和约束支出预算编制，提高人大预算审查监督的针对性和有效性，促进预算安排更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署。

当前预算执行审计面临的

典型问题及原因剖析

（一）预算执行审计的覆盖面有待提高。预算执行审计横向覆盖面还不够广，预算执行审计覆盖面欠缺，其最大困难是在审计组织管理模式上、在审计技术方法上，审计任务繁重和审计力量不足的矛盾长期存在而难以化解。如缺乏统一高效的组织协调部门，导致项目计划离散，业务处室各自为战，出现重复审计、低效审计等现象;又如未能充分发挥内审机构基础性源头性自我监管作用，未能有效借助社会审计力量协助审计，导致长期依靠国家审计一家力量，未能形成审计监督合力。特别是大数据审计技术应用不够充分，严重制约着审计覆盖面。在当前一级预算单位普遍应用信息化系统管理的情况下，部分审计机关对大数据审计重视不够，未能形成有效的大数据审计组织管理模式，有的审计人员审计能力不足，未能充分掌握大数据审计技术，对数据的整理分析提炼缺乏必要技能，有的预算单位数据归集未能形成有效机制，需要从更高层面来进行统筹推动。

（二）预算执行审计的宏观管理职能尚未有效发挥。预算执行审计报告是政府决策的重要参考，也是人大完善立法、加强预算监督的重要依据。预算执行审计揭示的问题及建议，不仅要做到客观公正，更要注重从宏观角度去分析问题，促进完善体制机制。但当前预算执行审计仍然过多关注揭示具体问题，对宏观面上的问题分析研究不够，缺乏深度挖掘和提炼。这一方面是部分审计机关对预算执行审计的成果导向还不够清晰，把查出的违规金额作为衡量审计成果的主要标准，很多审计报告重点仍放在查出的违规问题数量上，就事论事多，反映宏观问题偏少，提出建设性意见不多，导致审计报告站位不高，服务宏观决策作用发挥不够明显。另一方面，部分审计人员由于学习能力不足，专业知识较为狭窄，对宏观经济、社会治理、政府运作体制等缺乏相应了解，在预算执行审计中仍局限于传统审计理念，习惯于查出个体问题，从宏观层面促进体制机制完善、推动解决宏观问题上还没有发挥有效作用。另外，从审计机关管理层面分析，有些审计机关在项目计划制订和实施过程中缺乏统筹部署，审计项目离散，审计成果难以综合开发，很大程度上制约了宏观管理职能的有效发挥。

（三）预算执行审计的绩效理念体现还不够充分。当前预算执行审计仍侧重真实合法性审计，对预算编制及调整的科学合理、资金拨付的及时安全，预算执行是否达到预期的效果尚未引起足够重视。十八届三中全会对新一轮财税体制改革做出了总体部署，到2020年，将建立起一套统一规范、运行高效的现代财政制度，初步形成与之相配套的以新预算法为龙头的一整套财税政策制度体系。这要求审计人员在预算执行审计中要强化绩效审计理念，重视关注政府及其部门单位的预算绩效，政策和项目预算绩效以及预算绩效管理制度的建设情况，评估并揭示预算绩效目标、运行管理、结果应用等方面存在的问题。由于部分审计人员的知识结构和专业能力离这些新要求还有较大差距，需要进一步加快知识更新步伐，提高职业胜任能力。另外，预算执行的绩效评价体系尚未科学构建，也影响了预算执行审计工作的深入开展。目前，对预算执行的绩效审计还停留在初步的、局部的程度，未能实现对预算执行的全面、全过程审计评价，这些都待财政部门、预算单位和审计机关三方共同深化，形成有效运作机制。

（四）预算执行审计成果提炼深度不够。审计机关向省政府提交的审计结果报告和受省政府委托向省人大常委会所作的审计工作报告是审计工作成果的集中反映，通过对财政预决算进行审查和评价，是审计机关为人大、政府加强预算管理和监督服务的重要途径。当前，部分审计机关提交的“两个报告”存在主题不清晰、重点不突出、反映问题单一片面等问题，未能与当地党委政府中心工作形成同频共振，影响了审计成果作用的发挥。其主要原因，一是由于审计计划的统筹谋划不够，审计项目未能紧密围绕党委政府中心工作，未能聚焦预算支出承载的公众普遍关心的民生项目，导致“两个报告”成果关注度不足;二是由于审计理念、审计覆盖面等原因，报告当中揭示个性问题多，共性问题少，导致报告问题不能做到点面结合，说服力不强;三是由于信息共享不畅，单位之间、部门之间尚未形成高效的审计信息成果共享平台，影响了审计信息资源的整合利用。尤其是财政决算审计成果、异地交叉审计成果目前难以在“两个报告”中得以反映;四是由于审计时间的限制，审计机关一般在七月底受托向本级人大作审计工作报告，而预算执行审计一般在年初实施，审计结束时间一般在五月底。审计时间短，易造成审计深度不足、成果综合提炼不够，客观上影响了预算执行审计工作报告的质量。

深化预算执行审计的策略与思考

（一）以“两个报告”为核心强化成果导向，科学谋划审计项目。一是要事先主动谋划好“两个报告”预期成果，变“先审后计”为“先计后审”。围绕党委政府中心工作，围绕人大关注重点以及涉及群众切身利益的热点焦点问题，制订好审计中长期发展规划和年度工作计划。既要充分考虑财政体制改革需求，又要结合人大预算监督重点突出审计主题，明确审计目标和审计重点，特别是对承载公共资金的预算执行审计，要强化好预期成果，有针对性地开展审计。二是要精心设计审计项目，加强联动整合。根据“两个报告”需求确定审计项目并进行通盘考虑，统筹实施预算执行审计与其他类型审计项目，并对所有项目审计成果进行充分整合、综合利用，丰富好“两个报告”内容。三是要突出绩效审计强化理念引领。在真实合法性审计的基础上，预算执行审计要围绕全面实施绩效管理和人大预算审查监督重点转变，重视预算绩效审计，客观评价财政资金在筹集、分配、使用及管理中的经济性、效率性和效果性，加强财政问效，推动政府部门提高预算管理水平，完善公共财政预算体系。

（二）以大数据为支撑创新审计组织管理，有效推进审计全覆盖。预算执行审计涵盖财政部门和众多被审计单位，面对海量信息和数据，要实现审计全覆盖，仅靠人海战术和传统审计方式是行不通的，必须树立大数据审计思维，坚持科技强审，推进审计技术方法创新，进一步提升大数据环境下的审计业务和管理能力。加强审计电子数据归集，构建被审计对象电子数据库。通过部门协调、直接审计等方式，将预算单位电子数据纳入审计数据库。条件成熟的，可建立联网审计平台直接对电子数据进行审计。加快开发大数据审计模型，构建大数据审计分析平台。通过分析平台，可以快速精准地锁定审计目标，从点上问题衍生到面上问题，如通过大数据的聚类分析、趋势性分析等手段，可以发现预算执行当中的系统性、苗头性、趋势性问题，从而提出针对性的审计建议，发挥好审计的宏观管理职能。通过运用大数据，可以有效提升预算执行审计的效率和质量，实现审计对象和审计内容全覆盖。

（三）统筹审计资源，注重发挥审计监督整体合力。要加强组织领导，推动成立财政审计领导小组，明确财政审计的核心地位，并由财政处负责与“两个报告”相关的审计项目计划制订、组织实施和成果综合利用。统筹开展预算执行审计与政策跟踪审计、经济责任审计、专项资金审计等各类审计项目，形成既分工又合作的一体化审计组织方式，将预算执行审计的内容和目标与各专业审计相衔接，进一步拓宽预算执行审计的领域和范围，增强预算执行审计的整体效能。按项目要求优化审计力量配置。根据审计项目组织实施要求，由人事部门负责统筹调配审计力量，打破上下级审计机关、审计机关内部各职能部门界限，发挥各层级、各专业审计干部的专业优势，优化审计组人员结构，提高审计组整体水平。注重加强内外协同提升监督合力。注重发挥纪检监察、组织人事、公安检察、财政等部门职能优势，深化预算审计成果综合利用，促进提升审计价值。特别是要注重发挥好内审基础性源头性自我监管的作用，推动预算单位加强内部预算管理，将问题遏制在萌芽状态，促进提升预算管理水平。

（四）强化审计能力建设，加强复合型审计人才培养。要加快更新审计理念，审计机关和审计干部要牢固树立“四个意识”，进一步提高政治站位和工作站位，推动預算执行审计“三个转变”，推动从真实合法性审计为主向绩效审计并重转变，推动从微观查出问题为主向促进体制机制完善并重转变，推动从传统手工审计为主向大数据审计技术为主转变。要加快知识技术更新，通过举办审计论坛、审计大讲堂、组织业务培训等多种手段，实时了解现代社会治理和宏观经济政策，掌握好财政、金融、民生、环境资源、投资等多方面的专业知识，特别是要努力掌握大数据审计技能，通过参加计算机中级技能培训和大数据审计分析培训等方式，结合审计业务实践，不断提升大数据审计水平。要强化考核引导，发挥好考核指挥棒的作用。要改变以往单纯以查出问题为主的考核标准，向突出被审计单位预算目标实现程度为主的标准转变，更加关注预算绩效，更加注重促进体制机制完善，不断提升“两个报告”的含金量，发挥好预算执行审计服务宏观管理、促进加强预算监督的作用。