政府主导与社会化运作相结合的居家养老服务实践研究

丁叙文

政府主导与社会化运作相结合的居家养老服务实践研究

丁叙文

（苏州大学，江苏 苏州 215123）

我国人口老龄化趋势日益明显，完善居家养老服务已成为和谐社会建设亟需解决的问题。探讨一条由政府主导与社会化运作相结合的居家养老服务实践路径，即夯实养老服务基本平台、完善养老服务保障机制以及推动养老服务多元治理，形成富有特色的养老服务方式。

居家养老服务；政府主导；社会化运作

1 居家养老服务现状

2017年，我国老人（65岁及以上）的数量已占人口总数的10.8%，超过了国际老龄化标准，意味着我国已开始步入老龄化阶段。到2020年，我国老龄人口将达到2.4亿，约占总人口的16%左右，进入急速老龄化国家[1]。为解决老年人口数量增加、人口老龄化和高龄化趋势增强与家庭规模小型化、社会养老服务滞后的矛盾，政府出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见（2008）》，意见体现了实施居家养老工作的重要性，将该工作提上重要议程[2]。

所谓居家养老，即一种新型服务形式，政府和社会形成合力，并依托社区力量，为居家老人提供基本生活照顾、家政服务以及精神慰藉等方面的服务。居家养老服务不是政府单方面行使权力、提供服务和解决问题的过程，而是政府与市场、社会、公民共同参与的过程，其中政府发挥主导作用[3]。

2 居家养老服务面临的困难

目前，我国人口老龄化、空巢化的问题突出，居家养老服务承担了重要的作用，但在具体推进过程中仍面临诸多难题。居家养老服务中心、日间护理和照疗站等养老服务设施短缺，养老服务能力和功能达不到老人的实际预期，以及资金投入不足、市场化水平不高、社会力量参与少、志愿者服务氛围尚未形成、养老服务人才匮乏等这些问题都给居家养老带来了困难[4]。

2.1 信息渠道不通畅，居家养老服务理念缺失

人们对居家养老服务的认知存在一定的偏差，知晓率、使用率非常低，多数人把“居家养老”等同于“家庭养老”，把“居家养老服务”等同于“家政服务”[5]。李玉娇（2016）采取多段随机抽样方法，面向我国东、中、西部代表性省市和典型城区进行调查，共发放问卷2 100份，回收1 910份，有效率达90.9%，调查对象为60岁以上已参加医疗保险的老年群体，其中，老年人养老方式选择分布如图1所示[6]。

图1 老年人养老方式选择分布（%）

由图1可知，不论性别、地区，我国老年人的养老观念仍较为传统，受传统生活习惯、思想模式和 “四世同堂”观念的影响，大部分老人的社会化养老意识差，主要还是以家庭养老为主，认为自己还能自理，没有必要享受这种“奢侈”服务。所以，政府如何加大对社会化养老服务的宣传，帮助老年群体、家庭子女增加对养老新机制的了解，从而改变他们的消费观念、引导其做出更优选择是当前推进居家养老事业急需解决的一个难题。

2.2 保障机制不到位，居家养老服务进展缓慢

第一，缺乏系统性的法律保障。现有的《劳动法》、《老年人权益保障法》仅对养老问题进行了简单阐述，所颁发的养老法律法规大部分处于宏观层面，缺乏必要的司法解释与具体的操作规范，在养老主体的责、权、利方面缺乏清晰的界定[7]。第二，缺乏经济保障。居家养老服务的经费大部分来自于政府投入，资金来源渠道过于单一，社区居家养老服务的很多环节仅仅依靠政府提供的专项资金进行运作。第三，缺乏基础设施。社区、村委会没有正规或基本的老年活动中心、养老活动场地以及养老服务设施。第四，缺乏有效的监督评估保障机制。政府履行监督和管理职能时，基于熟人关系的评估与监督，难免出现受监督方与监督方均为同一方的局面，同时相应的监管部门缺乏专业的技术性评测人员，从而难以保证其对公共服务的监管全面系统[8]。

2.3 服务管理不高效，居家养老服务效力不足

居家养老工作的责任主体归为民政局，但其他相关联动部门，诸如老龄办、卫生事业局、财政局等，缺乏对居家养老的认识，客观上影响居家养老服务发展进度。居家养老服务以政府主导，同时也需要发挥社会组织力量，但从目前来看，从业人员社会保障落实不到位、服务团队不够专业化、特护人员和志愿者数量较少、家政人员综合素质普遍不高等等问题，都成为制约居家养老服务发展的一个短板。

综上所述，基于我国居家养老服务正处在起步和探索阶段这个现状，宣传、保障、服务多方面的原因限制了居家养老服务的有效开展和落实。运作过程中涉及诸多主体、环节、选择，如何整合各方资源、调动各方力量，形成一股合力，推进居家养老服务迈向制度化、标准化、专业化，从而产生规模效应，值得进一步思考与探究。

3 居家养老服务创新实践

居家养老服务不仅是一项新兴的社会事业，同样也是一个大而杂的系统工程。为了解决居家养老服务过程中信息渠道不通畅、保障机制不到位、服务管理不高效的问题，我们可从夯实居家养老服务基本平台、完善居家养老服务保障机制、推动居家养老服务多元治理三个维度，探讨居家养老服务的创新实践路径，推进居家养老服务事业健康有序发展。

3.1 夯实居家养老服务基本平台

在传统的家庭伦理观念下，我国大部分老人不愿离开自己的家庭和社区，如何使居家养老普遍化、专业化、人性化，满足老年人的预期，提高他们对居家养老服务的信任度，夯实居家养老服务基本平台是第一步，即构建宣传引导平台、强化专业队伍建设平台、优化政府购买服务平台。

（1）构建宣传引导平台。各级政府需要高度重视老年人养老问题，及时关心他们的生活，通过评估等措施，对老人的养老意愿进行摸底和排查，汇总得出详实的信息数据。针对不了解居家养老服务的老人进行一对一宣传引导，以重大节日为契机，发挥社区志愿者、大学生志愿者力量，引导老人和家庭子女转变养老观念，宣传党和国家的各项养老政策，营造全社会关心扶持、个人积极参与的良好氛围。

（2）强化专业队伍建设平台。第一，健全人才培养学科体系，强化人才队伍建设。发挥当地高等院校、职业院校教育优势，与其开展合作培养专业养老护理人员，推动建立多元化、多层次的养老人才培养机制，促进专业化养老服务人才培养和就业落实。还要提升专业人才服务的社会地位，提高社会福利和待遇。第二，优化队伍建设环境。有关部门要制定严格的考核方案，进一步规范养老护理职业资格的申请、考核和认证制度，并定期组织从业人员开展专业技能培训，按照《养老护理员国家职业标准》，严控准入类型，细化认证标准，保证养老专业人才质量，着力培养一批复合型高素质服务人才。

（3）优化政府购买服务平台。通过开展政府购买服务，拉动老年群体的养老消费，增进老年人对社会化养老服务的认同感和信任感，乐于接受服务，促进居家养老服务工作的推进和发展。然而，在政府购买服务过程中难免因外部监督机制的缺失而缺乏客观性、公正性，所以，优化政府购买服务还需引入独立的第三方监督管理机构，同时接受专家学者、媒体大众的监督，以确保政府购买服务过程中成本、价格、质量等标准化、科学化。

3.2 完善居家养老服务保障机制

我国人口老龄化程度正在加快，高龄化程度正在加深，建立健全居家养老服务体制机制，统筹服务设施发展机制、完善志愿者工作机制、健全从业人员激励机制已经成为推进我国老年养老事业的重点。

（1）统筹服务设施发展机制。完善居家养老的补助补贴机制，政府应对居家养老服务的水电、税收等予以一定的支持，坚持“政策统一、标准统一、管理统一”的原则，提供优质的政策服务保障。推进医养结合，逐步引导社区医院与老年人家庭形成医疗契约服务关系，在社区中建立“微”机构，为照顾老人的家庭成员提供“喘息式”服务。

（2）完善志愿者工作机制。制定实施方案，广泛调动志愿者的力量，形成老年志愿者“三位一体”的工作机制：即招募社会化、管理正规化、服务常态化，壮大老年志愿者发展队伍，使之成为居家养老服务的重要力量。加大对志愿者专业培训力度，鼓励、支持高等院校、中等职业学校和中学生利用课余时间参加养老服务志愿活动，并为志愿者提供相关便利。支持基层群众性自治组织开展居家养老互助服务，依托志愿者力量，坚持自愿性、长久性、特色性实施志愿服务工作，志愿者通过“线上+线下”方式积极参与为老服务，不断推动老年人志愿互助项目落地生根。

（3）健全从业人员激励机制。加强对居家养老从业人员的教育制度，提高对中心建设的管理和监督力度，引导从业人员树立正确的核心价值观念，全面规范从业人员录用条件，严格考核标准、完善奖励机制，提升居家养老精细化管理水平。建立健全养老服务需求评估制度，提高老年人基本需求与从业人员服务质量的匹配程度。同时创新激励机制，进一步完善从业人员档案信息，关心从业人员生活状况，提高他们的待遇，注重个体差异实行差别激励，采用物质激励与精神激励相结合的方式，全方位多领域调动从业人员的积极性，引导从业人员形成大力宣传“尊老敬老、爱岗敬业、无私奉献”的精神，使居家养老服务工作更加人性化。

3.3 推动居家养老服务多元治理

“政府主导、市场主体”的社会化养老已是大势所趋，各级政府承担“保基本、建机制、强监管”的职责，在发挥好“托底”作用的同时，应尊重市场规律，降低民间资本进入门槛，为市场化养老产业发展“保驾护航”[9]。同时，进入互联网新时代，网络化治理模式已经应用到很多领域，居家养老服务也有了新机遇。形成政府主导以细化各项服务标准，社会资本参与以丰富养老服务形式，“互联网+养老”协助以倡导社会化运作的多元治理模式，持续充分发挥各治理主体的优势。

（1）细化政府服务标准。健全的法律体系是居家养老服务顺利推进的基本保障，各省、市、区级政府应认真贯彻落实国家相关部门关于发展老龄事业的法律条文、政策性文件，在具体的政策实施过程中明晰政府与市场定位，按老年人服务需求来研究制定地方推进养老事业发展的措施。进一步细化服务办法，制定长远计划、短期计划，明确定期计划等，与老年人家庭明确双方的权利义务、服务项目、服务标准、服务价格，细化服务标准，减少各项行政审批名目，促进居家养老事业提档升级。

（2）鼓励社会资本参与。政府在养老服务中起着“脊梁”的作用，应加强养老服务业发展政策的执行力度，加大激励措施，通过补贴部分资金、优惠部分税费、推行公建民营的方式，鼓励社会力量兴办居家养老实体，放宽准入机制，为社会力量进入市场营造相对宽松的环境。同时，通过拓宽民间资本发展空间来实现养老基金筹集渠道的多元化，形成政府主导、市场运作的方式，保证居家养老投入机制向着多元化、社会化、长效化方向发展，给社会资本营造互惠互利的环境。

（3）倡导“互联网+养老”社会化运作。近些年来，我国互联网技术蓬勃发展，“互联网+”已经改造及影响了多个行业，对公共服务尤其是养老服务业也带来了发展机遇。借助“互联网+”的优势，依托面向省、市、区的便民服务热线和网络服务平台，利用“互联网+”带来的大数据处理和信息及时传播的优势，健全基本信息数据库、养老服务需求数据库、电子健康档案数据库、社会养老资源共享数据库等，实现养老服务资源的最优配置[10]。建立老年人健康信息网，逐步完善社区中心与虚拟养老服务平台协同服务机制，加强对平台监管力度，做好独居老人主动关爱和紧急救助工作，建立失智老人防走失定位及救助服务。

4 结语

居家养老是一条符合我国国情、有益于缓解我国日益增加的养老压力的一种重点服务方式，很多地区形成了富有特色的养老道路。政府高度重视，各方积极实践，致力于构建多层次养老服务体系，南京“政府购买服务”模式、大连“家庭养老”模式、宁波“两走”居家养老服务模式，已经取得了初步的成绩，居家养老服务优势已经体现。因此，在政府主导下，充分调动社会组织、志愿者团队的积极性、汇集社会资本力量、整合养老资源，夯实养老服务平台建设、完善养老服务机制保障、推动养老服务多元治理，为地区因地制宜发展居家养老服务提供借鉴方案和参考模式。

[1] 聚焦“十三五”中国式养老[OL]. 新华网, http://www.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-11/24/c_128459375.htm.

[2] 丁志宏, 王莉莉. 我国社区居家养老服务均等化研究[J]. 人口学刊, 2011 (5): 83-88.

[3] 周小花. 治理理论视角下乡镇政府社会管理职能创新[J]. 前沿, 2013 (8): 113-115.

[4] 完善社会服务体系, 破解居家养老难题[OL]. 光明日报, http://news.gmw.cn/2017-03/15/content_23971526.htm.2017-03-15.

[5] 夏敬, 张向达. 完善居家养老服务需要“对症下药”[J]. 人民论坛, 2017 (11): 51-53.

[6] 李玉娇. 医疗保障水平、服务认知差异与养老方式选择——制度效果会影响老年人居家养老需求吗? [J]. 华中农业大学学报(社会科学版), 2016 (3): 118-124.

[7] 许星莹, 朱海祺, 杜杏斯, 梁惠怡. 社区居家养老发展现状、问题及对策思考[J]. 卫生软科学, 2016 (1): 12-15.

[8] 张婧. 新时期政府购买居家养老服务问题研究[J]. 改革与开放, 2017 (12): 86-88.

[9] 治理之道: 打造养老服务新模式[OL]. 人民日报, http://opinion.people.com.cn/n1/2016/0119/c1003-28065055.html.

[10] 睢党臣, 彭庆超. “互联网+居家养老”: 智慧居家养老服务模式[J]. 新疆师范大学学报, 2016 (5): 128-135.

Research on the Practice of Home-based Care Services Combined with Government-led and Socialized Operation

Ding Xuwen

( Soochow University, Suzhou 215123, Jiangsu, China )

With the growing trend of population aging in China, improving the home care service has become an urgent problem to solve in the construction of a harmonious society. This paper attempts to explore a practical approach to home-based care services that combines government-led and social operations, such as improving the basic platform for aging pension services, enhancing the security mechanism for old-age services and promoting the mufti-governance of old-age services.

home care services; government-led; socialized operations

D632

A

1009－8429(2019)01－0057－04

2018-09-10

丁叙文（1995-），女，苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生。