构建我国养老保证金管理体系

王黎明

摘要：随着我国人口进入老龄化阶段，养老机构的发展对我国养老服务体系的建设起着重要的作用。然而粗放型养老保证金管理模式提升了老年人入住养老机构的门槛，严重阻碍了我国老龄服务事业和养老产业的发展。为解决养老保证金相关问题，论文在界定养老保证金概念、分析其必要性并阐述其管理现状的基础上，构建了遵循利益主体平等、针对性、适用性和诚实守信原则的养老保证金管理体系，论述了其运行机理、相关主体的责任划分，提出了稳定运行养老保证金管理体系的保障措施。

Abstract： With the aging of our country's population， the development of nursing institution for the aged plays a vital role on the construction of service system for the old. However， the extensive managing model of pension margin makes the old feel discouraged by the institution， even hinders the development of aging services and pension industry. In order to solve the problem， the pension insurance management system is established， which follows the principle of equality， pertinence， applicability， honesty and trustworthiness of stakeholders. And its operating mechanism， the division of responsibilities of the relevant subjects are analyzed. Last， several measures for pension insurance management system are put forward.

关键词：老龄化;养老;养老保证金;管理体系

Key words： aging;pension;pension insurance;management system

中图分类号：C923                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）23-0118-04

0  引言

我国在20世纪末进入了人口老龄化时代，据国家统计局统计，截至2016年底我国60岁以上人口占总人口16.7%，比2010年增加3.4个百分点。《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》指出由于人口老龄化超前于现代化，老年人面临诸多出行、照料与护理等方面的问题和困难;另外从涉老案件情况来看，老年人和其子女之间的赡养问题和财产问题尤为突出[1]。加之“4+2+1”的家庭结构使得原有居家养老功能逐步弱化，发展养老机构迫在眉睫[2]。党的十九大提出“积极应对人口老龄化，大力推进老龄服务事业和产业发展”，为养老机构及养老服务体系的建设带来了重大机遇。据民政部统计，截止2016年底全国各类养老服务机构和设施14.0万个，比上年增长20.7%;各类养老床位合计730.2万张，比上年增长8.6%。王莉莉[3]指出城市养老机构在失能老人的照料上发挥了主要作用。姜向群等[4]通过定量与定性研究发现目前老人入住养老机构的意愿在不断增长。但是养老机构在高速发展过程中也遇到了诸多挑战，《中国养老机构发展研究报告》显示12个城市的养老机构中有近三分之一的养老机构与老年人之间发生过老年人意外摔伤、受伤、走失、逝世以及老年人发生医疗事故、拖欠医疗费用等养老服务纠纷，激化了社会、养老机构、老年人之间的矛盾，阻碍其和谐发展[5]。针对以上问题，养老机构在收住老年人时一般将可能发生的问题写进入住协议，以养老保证金的方式避免发生纠纷或处理纠纷[6-7]。而近来，重庆商报、安徽日报等多家媒体通过采访一些养老机构和老年人，发现多家养老机构存在养老保证金管理不善导致老年人合法权益受损等问题。

目前我国在养老保证金方面的研究较少，鉴于此，本文在分析我国养老保证金现状的基础上，构建权衡各方利益主体权责的养老保证金管理体系，为我国养老保证金有关问题的学術研究提供一定参考，并通过在养老保证金管理体系中引进第三方管理和服务机构并且强化政府、养老机构行业协会和养老服务协会的监督与服务机制，使养老保证金的所有权、保管权和使用权分离，减少行政干预，夯实养老机构和老年人之间保持稳定关系的基础，使得两者和谐持久发展。

1  我国养老保证金现状

1.1 养老保证金的概念

我国养老机构在老年人申请入住养老机构的时候通常向老年人收取养老保证金，而养老保证金在学术或法律上均没有明确的定义。基于对多家养老机构的走访并权衡养老保证金各主体权责后，本文对养老保证金给出的定义为：养老保证金是老年人为入住养老机构须要交纳的、并可补交的、有最少额度限制的资金。

养老保证金从其用途上看，主要用于老年人在养老机构接受养老服务期间：①突发疾病时除由养老机构紧急支付外无其他及时支付方式时用于老年人接受治疗所发生的费用。②经认定的第三方设施设备损坏鉴定机构鉴定视为老年人损坏养老机构公共财产时的赔偿金。③老年人无法及时支付养老费用时的缓冲金。

从老年人的角度来看，因身体机能发生变化等客观原因，老年人的健康狀态普遍不乐观。据第五次国家卫生服务调查报告显示，65岁及以上人口两周患病率达到62.2%，约为青少年的13倍。养老保证金凭其风险预警性，为老年人突发急病时紧急治疗提供资金保证，使老年人安心养老，保障老年人生理和心理健康;从养老机构的角度来看，我国48.1%的被访养老机构的运营状况为基本持平，32.5%的被访养老机构亏损，有盈余的被访养老机构所占比例仅为19.4%，多数养老机构的运营举步维艰，其中，养老费、治疗费和设施设备损坏拖欠和纠纷是其主要原因之一[8]。而养老保证金凭其担保性，分散养老机构运营风险，避免其发生运营损失，促进养老机构持续发展;从社会角度来看，养老保证金机制对老年人和养老机构带来双赢，减少两者之间的矛盾，推动我国老龄事业发展战略的进程。

综上所述，在维护老年人、养老机构以及社会之间的和谐发展过程中，养老保证金在一定程度上体现了其风险预警性质和担保性质，因此我国养老机构采取养老保证金机制是非常必要的举措。

1.2 我国养老保证金的现状

随着老龄化的加快，养老机构与老年人之间的矛盾较为突出，养老保证金作为调节养老机构与老年人之间纠纷的经济手段，也出现了以下问题：

1.2.1 名称不统一  养老保证金在不同养老机构的名称不统一，一些养老机构称其养老押金，还有一些养老机构称其医疗保证金、应急保证金或者会员费[9]。这些不一致的名称使得老年人对养老机构收取费用的目的产生质疑。

1.2.2 收取额度高  养老保证金收取额度因养老机构而异，收费额度从数万元到数十万元甚至超过百万元，而在我国“未富先老”和“未备先老”的特征日益凸显的情况下，高额养老保证金超出大部分老年人的支付能力。一方面，养老机构床位空置率高达48%，其中不免有高额养老保证金及其风险的“贡献”。另一方面老年人对养老机构服务的整体购买力不足，高额的养老保证金使大量中等经济收入的老年人对养老服务的需求尚未得到满足。

1.2.3 管理主体单一  我国养老保证金存在管理主体单一的问题。图1所示为目前养老保证金的管理模式，老年人在申请入住养老机构的同时把养老保证金交纳给养老机构，养老机构直接参与保管、支配使用养老保证金，而政府、养老机构行业协会和养老服务协会等均没有针对养老保证金的服务、管理与监督。老年人无法实时查询自己所交纳的养老保证金相关动态信息以及当养老保证金维权有关途径。

1.2.4 名义用途与实际用途不一致  大多数养老机构以“正当”的名义收取养老保证金，实则把养老保证金应用于前期投资、设备维保、新建设施和扩大经营规模等养老机构的日常运行和发展，甚至高风险投资。

1.3 原因分析

造成我国养老保证金存在以上问题的原因主要有以下几个方面：

1.3.1 缺乏法律保障  我国在养老保证金方面还没有明确的法律定义和规范。因缺乏法律约束导致没有强制性惩罚或惩罚力度不够，使得养老机构有机会钻法律漏洞，滥收乱用养老保证金，将养老保证金用于日常运营甚至高风险投资。

1.3.2 管理与监督不到位  我国《养老机构管理办法》规定：养老机构应当在醒目位置公示各类服务项目收费标准和收费依据，并遵守国家和地方政府价格管理有关规定。由于政府管理不到位[10]养老机构对养老保证金的收取、保管与使用没有明确的规定可依，致使老年人对养老保证金享有的所有权没有得到充分的保护，而养老机构对养老保证金享有的使用权没有得到有效监管。

1.3.3 培训与投诉服务不周全  中国社会福利与养老服务协会的服务范围第十一条规定：发挥协会提供服务、反映诉求的作用，开展相关法律政策咨询服务，维护行业合法权益。而养老服务协会对老年人进行养老保证金方面的咨询、培训与投诉服务不够，使得老年人缺乏对控制养老保证金风险和维护养老保证金权利的途径[11]。

1.3.4 养老机构发展不够成熟  我国养老机构存在发展年数尚短、发展体系不够成熟、服务项目不够完善和养护型专业人员不足等问题，因此现有养老机构盈利能力弱、赔付风险大[12]。

1.3.5 老年人缺乏风险控制和维权意识  老年人由于自身的特点不能够准确识别养老保证金相关风险，当权益受损时维权力度不强，给养老机构滥收乱用养老保证金提供可乘之机。

2  养老保证金管理体系的构建

2.1 养老保证金管理体系构建原则

为了健全我国养老机构管理体系，使养老事业更加发展，本文遵循以下原则构建我国养老保证金管理体系：

①利益主体平等原则，是指保证体系中每个利益主体之间的平等地位，使新构建的体系摆脱原有管理模式中管理主体单一的问题。②针对性原则，是指立足于养老保证金现状，针对在管理模式中的问题构建体系。③适用性原则，是指在保障老年人合法权益的前提下针对老年人动作相对笨拙、怕麻烦等特征，简化相关流程，不用每个环节都由老年人亲力亲为。④诚实守信原则，是指新体系涉及的每个主体都诚实守信。

2.2 构建体系

为促进我国养老保证金机制的推行，本文基于养老保证金管理现状及相关研究，构建了养老保证金管理体系，如图2所示。其运行机理如下：

2.2.1 收取额度  民政部门会同相关部门和机构，如卫生部门、养老服务协会和养老机构行业协会，制定养老保证金收取额度标准并设置养老保证金红线机制（即老年人养老保证金账户余额不可少于一定额度，保证养老保证金对老年人健康保障以及对养老机构运营保障作用）。卫生部门和民政部门认可的医疗机构负责对申请入住养老机构的老年人做出健康评定。养老机构根据健康评定结果和相应的养老保证金收取额度标准计算收取的养老保证金。

2.2.2 收取方式  养老保证金的收取方式应由民政部门统一制定并在银行专户存储。其收取方式应秉承“一次交纳，多次补交”原则，即在老年人申请入住养老机构时应当一次交存相应的养老保证金，当养老保证金账户余额少于养老保证金红线时银行及时通知老年人补交养老保证金，形成动态循环的养老保证金收取方式。

2.2.3 使用程序  民政部门应当制定养老保证金使用计划报批、审计监督以及老年人对养老保证金的查询和对账等制度，保护养老保证金各主体的利益并对养老保证金相关程序的有序运行提供依据，具体使用程序如图2所示。当出现需要使用养老保证金状况时，养老机构应当联合医疗机构或设施设备损坏鉴定机构出具相关证明材料向银行申请划拨养老保证金，银行应查实证明材料的真实性和齐全性按规定划拨相应额度的养老保证金。

2.2.4 保值方法  养老保证金自存入养老保证金账户之日起按规定计息，利息应继续存入养老保证金的账户并公开信息。

2.2.5 退还办法  当老年人退住养老机构时，银行须查实老年人的退住养老机构手续的齐全性和合法性，并将养老保证金按账面余额退还给老年人。

2.2.6 解决争议的办法  老年人、养老机构、银行之间就养老保证金发生纠纷的，当事人可以通过协商解决。协商不成的，如有仲裁约定可以依法向仲裁机关申请仲裁;没有仲裁约定或仲裁约定无效的向人民法院起诉。银行或养老机构挪用养老保证金或者造成养老保证金损失的，由银监会和民政部门按规定进行处理。情节严重的，应追究直接责任人员和领导人员的行政责任;构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

2.3 养老保证金管理体系各方主体的责任分工

2.3.1 政府部门  民政部门作为养老行业行政主管部门，其主要职能有如下：对养老机构、养老机构行业协会和养老服务协会进行监督管理，保证其按照规范标准履行自己的责任、义务，保证养老保证金管理体系的顺利运行，对违反规定的行为给予行政上、经济上的处罚，或执行吊销执照等措施。制定养老保证金相关方面的政策，避免老年人因难以支付高额的养老保证金而不能入住养老机构，使养老机构失去其社会福利性。在卫生部门、养老服务协会和养老机构行业协会的协助下评估养老保证金的收取额度标准并制定养老保证金红线机制，保证其合理性。会同养老服务协会、养老机构行业协会及银行制定行业统一的养老保证金管理细则，使养老保证金的流转使用有合理的规定可依。建立体现养老保证金详细使用情况的信息平台，并负责其运行管理;卫生部门应协助民政部门评估养老保证金的收取额度。监督医疗机构对拟入住养老机构的老年人做健康评定和对已入住养老机构的老年人提供治疗服务，监督其是否合理使用养老保证金抵扣治疗费用。

2.3.2 银监会  银监会规定关于银行保管、划拨和退还养老保证金的实施细则，监督银行对养老保证金的保管、使用和退还情况，预防银行与养老机构恶意串通使用养老保证金，以保证养老保证金合规、公开、透明地流转。

2.3.3 协会  协会的主要职责义务是接受业务主管部门和社团管理部门的指导和监督，在政府和会员（老年人和养老机构）间发挥好桥梁纽带作用，引导会员遵守“自愿、公正、诚信、守法”的准则，促进养老事业的健康发展。①养老服务协会。关于养老保证金，养老服务协会主要职能有：协助职能，养老服务协会应当积极协助民政部门评估养老保证金收取额度标准并评估养老机构对养老保证金的使用情况;协助民政部门制定行业统一的养老保证金管理细则。服务职能，当老年人有任何关于养老保证金的疑问时，养老服务协会应积极配合老年人，解答老年人的疑问;应当为老年人提供投诉方面的服务，积极解决老年人提出的投诉问题;还应当对老年人提供培训服务，帮助老年人掌握养老相关的知识。宣传职能，养老服务协会应当积极宣传并落实政府部门制定的相关政策规定。②养老机构行业协会。关于养老保证金，养老机构行业协会的主要职能有：协助职能，协助政府主管部门使养老服务及养老保证金制度化、规范化和标准化，提高养老保证金使用信息的透明度，推动行业的健康发展。服务职能，维护行业的合法利益和会员的正当权益;加强行业教育培训，组织交流推广养老服务先进经验，使养老机构明确养老保证金收取和使用的相关规定和程序。监督职能，与民政部协同监督养老机构对养老保证金的使用情况。养老服务协会和养老机构行业协会按照相关标准的规定共同认定养老机构设施设备损坏鉴定机构，将其列入养老服务协会和养老机构行业协会认定的设施设备损坏鉴定机构目录，并对其履行监督职责。

2.3.4 老年人  老年人在申请入住养老机构之后应该积极配合养老机构和医疗机构做健康评定，并根据相关标准和养老机构测算的结果交存养老保证金。老年人应积极了解养老保证金相关的法律法规和政策规范，明确自己的相关权利和义务，保管养老保证金相关凭证，当自己的合法权益受损时应及时向有关部门反映并维护自己的权益。

2.3.5 养老机构  养老机构应根据老年人健康评定结果以及养老保证金收取标准计算养老保证金;遵循专款专用原则，依据养老保证金管理细则合理行使养老保证金的使用权;在运营过程中接受民政部门和养老机构行业协会的监督。

2.3.6 银行  银行应依法专项保管养老保证金，保障老年人的合法權益。养老机构合法申请使用养老保证金时，应合理划拨与养老机构申请对应额度的养老保证金。当老年人已交养老保证金少于养老保证金红线时应及时通知老年人补交其养老保证金。当老年人退住养老机构时，银行应按照规定程序将养老保证金剩余金额以及相应利息退还老年人。

2.3.7 医疗机构  医疗机构应根据养老保证金制度的规定对申请入住养老机构的老年人做出健康评定。当老年人在养老机构接受养老服务期间突发疾病时，对老年人进行医疗救治并依据事实提供医疗费用账单。

2.3.8 设施设备损坏鉴定机构  设施设备损坏鉴定机构在养老服务协会和养老机构行业协会的监督下，当老年人损坏养老机构设施设备时从实际出发，坚持公平、公正、公开原则，对损坏设备做出专业鉴定，并提供鉴定报告。

3  养老保证金管理体系运行的保障措施

3.1 完善法律体系

法律是养老保证金管理体系稳定运行的最有利武器。为保障老年人的合法权益、解决老龄化问题以及落实十八大关于老龄化重要方针，相关部门应制定相关法律细则，用法律手段解决养老保证金相关问题。针对养老保证金相关主体的行为应明确法律责任，为养老保证金管理体系健康持久运行提供法律保障。

3.2 建立诚信体系

诚信是一个社会稳定发展的根本，一切相互关系的顺利发展都建立在诚信的基础上。养老保证金管理体系应当通过建立诚信体系来保障其正常的运行，从根本上解决养老保证金各个主体之间的利益矛盾而产生的恶性关系，最终形成没有信用没有立足之地的局面。

3.3 强化监管力度

一个制度的顺利执行必定离不开健全的监督管理机制，监管单位应监督银行、养老机构、医疗机构以及设施设备损坏鉴定机构等主体单位是否按照相应规定合理行使权力，合法履行职责。应当让每位老年人对自己账户里的养老保证金有知情权以及监督权。

3.4 加强教育培训

教育培训分为两个方面：一是养老服务协会对老年人的教育培训。养老服务协会应当建立有关养老方面的基础知识及法律教育体系，对老年人灌输维护合法权益的意识，从本质上解决养老保证金问题;二是养老机构行业协会对养老机构的教育培训养老机构行业协会应建立对养老机构的培训教育体系，通过对养老机构管理人员与工作人员的培训，不仅有利于养老机构服务质量的提高，而且更能保证养老保证金的合理使用。

4  结论

本文结合文献研究法与访问调查法研究养老保证金有关问题，得出以下结论：①分析养老保证金对保障我国老年人身心健康的风险预警作用、对养老机构分散运营风险的担保作用以及对社会发展减少内部矛盾的作用，总结出养老保证金措施适应我国市场需求，给老人、养老机构和社会之间稳定发展提供保障作用。②由于我国法律体系的不完善、监督与管理的不到位、培训与投诉服务的不周全、养老机构发展不成熟以及老年人对风险和权益没有足够的意识等原因导致我国养老机构在实施养老保证金机制过程中出现了若干问题，引起了社会的广泛关注。③有效针对目前养老保证金管理中存在的问题，构建了养老保证金管理体系的基本框架并论述了该体系的运行模式，分析养老保证金相关各个主体的责任界定以及各主体之间的相互关系，最后提出该体系稳定运行的保障措施。

对如何建立相应的法律体系维护该体系的健康运行、建立养老保证金测算模型以及如何建设养老保证金管理体系中的信息平台等问题还有待进行更加深入的研究。

参考文献：

[1]李培林，陳光金.社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[2]朱晨曦，常明，周影，等.失独家庭父母的社会支持状况及影响因素研究[J].中国全科医学，2018，21（16）：1938-1943.

[3]王莉莉.中国城市地区机构养老服务业发展分析[J].人口学刊，2014，36（04）：83-92.

[4]姜向群，丁志宏，秦艳艳.影响我国养老机构发展的多因素分析[J].人口与经济，2011（04）：58-63，69.

[5]吴玉韶，王莉莉，等.中国养老机构发展调研报告[M].北京：华龄出版社，2015.

[6]刘婷婷，雨晨.政策主导下的地方“试水”[J].检察风云，2017（21）：14-15.

[7]毛益华.杭州市积极规范养老机构服务价格行为开展养老机构服务价格专项检查[J].中国价格监管与反垄断，2017（11）：64.

[8]王莉莉，董彭滔，孔伟.“十二五”我国养老机构发展现状回顾与分析[J].老龄科学研究，2017，5（04）：13-24，43.

[9]叶明筠.会员制养老机构运营模式浅析[J].科技智囊，2017（10）：30-36.

[10]汪地彻.政府在应对人口老龄化中的机制创新[J].行政论坛，2014，21（03）：92-96.

[11]彭后生，张建坤，李灵芝.老龄化背景下房企发展养老地产的对策研究[J].现代城市研究，2014，29（12）：7-11，18.

[12]辜胜阻，吴华君，曹冬梅.构建科学合理养老服务体系的战略思考与建议[J].人口研究，2017（01）：3-14.