试析社区源头治理的实现路径

沈娇娜 吴猛

摘      要：社区是拉近人们社会关系的重要场所，社区有效治理是提升居民生活水平的重要途径。近年来，多元治理主体诉求的利己性、基层政府行政色彩严重以及法律制度的不健全等因素导致社区矛盾频发。因此，必须创新治理方式，坚持“源头治理”理念，完善社区治理的相关法律制度，建立健全源头治理的体制机制，多元主体共同树立源头治理理念，切实提升社区源头治理能力。如此，才能从根本上破解社区治理困境。

关  键  词：社区矛盾;多元主体;治理关口;源头治理

中图分类号：D669.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）08-0087-05

收稿日期：2019-06-01

作者简介：沈娇娜（1995—），女，安徽池州人，安徽大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化与基层社会治理;吴猛（1978—），男，安徽太和人，安徽大学马克思主义学院副教授，研究方向为基层民主与社区治理。

一、社区源头治理在我国的缘起

“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是管理、整治和操纵，主要是指国家为达到某种目的而实行权威。[1]20世纪90年代“治理”一词逐渐在西方社会科学中流传起来，传入我国后受到学术界的高度重视。如果按照时间发生顺序对社会矛盾进行层次划分，可以将社会治理划分为三个层次，每个等级相对应的处理方式和效果都有巨大差别。社会矛盾发生时间的不同，所采取的对策也不同。一旦采取了错误的处理方式，第一层次和第二层次的矛盾就会演变成第三层次（见下表）。

2002年，中共中央纪律检查委员会向党的第十六次全国代表大会的工作报告指出：“不少地区运用市场机制配置某些紧缺的社会资源，拓宽了源头治理的范围。”[2]这是“源头治理”在中国共产党文献资料的首次露面，因其具有标本兼治、省时减负的特点而被广泛应用于公共安全、党的廉政建设、反腐败工作以及创新社会体制等多方领域。具体到社区层面，近年来，社区居民纠纷愈发复杂多样化，大多处于第二层次和第三层次。及时有效地将各个矛盾扼杀在萌芽阶段，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”，[3]这正是源头治理的真正意义所在。有学者认为源头治理包含两种情况：一是指关注矛盾的起因，全力解决起因;二是指从提升社会主体的道德修养出发，及时预防各种矛盾的发生，或是从制度创新着手预防各种矛盾的产生。[4]在笔者看来，社区源头治理包括三重含义：一是以“从群众中来”为标准和原则，从群众切身利益出发，广泛听取群众心声，通过利弊考察和大量论证确保决策的实施符合群众需求。二是未雨绸缪，预见潜在的社区矛盾，及时做好防范解决措施，维护社区稳定发展。三是由群众自治组织处理各种基层利益诉求，争取在社区范围解决问题。

二、我国社区源头治理面临的困境

（一）相关法律制度亟待完善

理性选择理论认为，每个理性人的行为选择都会在制度框架内寻求个人利益的最大化。因此，合理完善的法律制度是社区源头治理不可或缺的环节。然而，目前我国有关社区源头治理的法律制度尚不健全，由此导致社区矛盾频发，甚至引发群体性事件。具体表现为：惩处机制的缺失纵容了社区治理中的失范行为;物业管理区域划分标准的缺失导致小区规模过大，加大了自治的难度;不合理的前期物业管理制度给业主自治树立了头等“敌人”——盈利性质的物业公司;程序性规范缺失导致业主自治难以有效运行;小区业主共有资产产权归属不明引发产权“争奪战”，等等。

（二）社区“行政化”色彩浓厚

街道办事处是上级人民政府的派出机构，作为最基层的组织单位，街道办事处不仅要落实所有行政事务，做好上传下达，还需直面居民的家长里短，真可谓“上面千条线，下面一口针”。在人员、资金、时间等紧张的情况下，街道办事处无力承担如此繁多的行政任务，只能将部分工作转加给社区居民委员会。社区居民委员会本意是通过社区自治实现居民需求的有效满足和基层社会的良性治理，但在承担过多的行政任务后疲于应付，难免会产生“多一事不如少一事”的心态，无暇顾及源头治理。

（三）居民主人翁意识淡薄

社区居民委员会由居民选举产生，是居民自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性自治组织。但实际上，社区居民委员会的人员选择大都受控于街道办事处，真正通过民主方式选举出来的少之又少。大部分居民对于居委会的选举漠不关心，对于居委会何时选举、何时换届、居委会的成员都有哪些毫不知情，更不会去主动深入了解居委会的运行情况，对居委会进行监督。即便是参加选举，投票时也只是以“眼缘”“人缘”来做决定。居民主人翁意识的淡薄导致社区居民委员会有名无实，在工作中举步维艰。其实，居民委员会的尴尬运行只是居民主人翁意识淡薄的一个缩影，业主委员会成立和运行难、社区居民大会空转等现象的出现，也与居民主人翁意识淡薄不无关系。

（四）治理主体存在利己主义现象

社区治理多元主体即与社区需求存在直接或间接利益相关性的个人或组织，其中最为常见的是政府、社区组织、居民、物业等。[5]其是社区利益的相关者，利益虽有重合性，但更多表现出来的是冲突性，因而在社区治理过程中多元主体可能不会站在社区角度考虑公共事务，而是尽可能地维护自身利益。一方面，处理存在利益冲突的事务时，各方治理主体选择的方式方法也会迥异;另一方面，多元主体间的关系也会随着利益的变化而发生变化，这就使得社区治理主体之间的利益冲突更加复杂化、尖锐化。具体表现在：在普通居民层面，存在着“搭便车”心理、“吃瓜”心理、怀疑心理和逐利心理;在政府层面，存在着“撞钟”心理，尽量规避社区“麻烦”;在物业层面，存在谋利心理;在业委会层面，其成员心态各异，如奉献型、应付型、私利型等。多元主体心态的复杂多样，利己主义现象的存在，导致社区纠纷时有发生。

三、实现社区源头治理的相应对策

（一）完善相关的法律制度

要推进法治社会建设，依法防范风险，化解矛盾，维护权益，[6]必须尽快完善社区相关法律法规，修补法律漏洞。具体而言：一是大力推进社区专门立法，尽快制定《社区法》，确立划分原则，规定社区冲突的范围和边界。只有前期做好相关法律规定，明确权责，才能有效减少社区冲突的发生。二是制定《社区服务法》《医疗保险法》《社会保障法》，同时建立健全配套制度，以法律为准绳规范多元社区治理主体合理合法地参与治理，提升居民的幸福感，进而从源头上化解各种冲突。三是完善有关物业方面的法律法规。公共财产产权问题是纠纷的关键对象，社区每年发生最多的涉及经济问题且处理困难的冲突就是居民、物业公司和开发商间的冲突。目前我国尚未出台民法典，也没有专门制定《物业管理法》，当前涉及物业管理的法律主要体现在《物权法》第六章，但内容比较空泛。对此，笔者建议，修订《物权法》及《物业管理条例》，明确小区配套附属设施的产权归属问题。此外，关于物业管理的地方性法规也应与时俱进，有针对性地加以完善。

（二）树立社区源头治理理念

源头治理理念是指导和规范人们治理社区的灵魂，社区治理要创新治理方式、转变治理理念，需要治理多元主体共同树立源头治理理念，协力排除社区隐患，做到“标本兼治”。

⒈基层政府加快转变职能。基层政府应积极树立源头治理的理念，从“管理”意识转变成“治理”意识，不仅要履行经济建设职能，更要增强服务社会、服务社区的公共管理和服务职能，创新行政事务的分配方式，倡导社区政策的完善和合理化。此外，基层政府既要学会放权，给予社区居委会充足的自治空间和自治权利，推动社会治理的改善，激发群众参与社会治理的积极性，又要为社会治理保驾护航，提供一定的行政支持、资金支持和政策支持，从根源上破解社区“行政化”色彩严重的问题。

⒉社区居民委员会切实履行“居民代言人”角色。社区居民委员会不仅仅是协助街道办事处履行职能，更重要的是代表居民利益，表达人民诉求，监督政府行为。社区居民委员会必须树立源头治理理念，拓宽沟通渠道，充分发挥桥梁作用;集中民意、民情和民智，为公共冲突的预防和化解做好准备工作。党的十八届三中全会强调要推动社区发展，创新社区治理方式，发挥居民自治的作用，激发活力。毫无疑问，“去行政化”正是社区居民委员会富有活力的重要表现，可以将主要精力放在群众自治和为人民分忧解难上。

⒊居民树立主人翁意识。居民应在社区治理中处于主体地位，树立奉献精神和理解精神，避免在社区治理过程中采取“事不关己”的态度或在威胁自身利益时采取非理性态度，如面对停车位事件、遛狗事件等应彼此谅解，将大事化小，小事化了;应充分利用街道办事处及社区居民委员会提供的沟通互动渠道准确及时地表达利益诉求，不要猜忌，也不要“会上不提，群里瞎说”，更不要恶意散播负面消息，切实把自己当成社区治理的一份子;应关注社区公共事务的处理和安排，如在社区居民委员會选举时要理性地全面考量候选人。

⒋物业公司依约履责。近年来物业服务纠纷案件日均增多，主要原因在于物业管理和服务水平差。对此，物业公司应做到依法管理，周道服务，从源头上化解纠纷。具体而言，物业公司应与居民签订合同，明确权利，为物业服务做好依据，避免发生不必要的纠纷。同时，应将开发商与物业公司签订的前期物业合同向居民公示，明确细化关于空置房的物业费打折、停车位的租赁以及一楼电梯用房的费用等容易产生争议的问题，将可预见的矛盾从源头上予以解决。此外，物管公司应扎实做好监管工作，如严格按照住宅室内装饰装修管理服务协议对住宅实施管理，对进出物业管理区域的建筑材料进行关口把控，改建、拆建和加建的违建材料禁止使用;[7]定期对住宅的建筑情况进行汇总和检查，对住宅的租赁情况进行严格规定和考察。

（三）健全社区源头治理机制

⒈落实权责下沉机制。一是构建党委领导、政府负责、社会协同、居民参与的社区管理新格局，充分发挥各职能部门的作用，协调互助共建良好的社区治理体系。二是将社区事务责任分解细化，社区建立“社区关口前移服务与管理”领导小组，配备“关口服务管理”办公室，逐步形成权责分明的基层责任领域，一级对一级负责，一级带一级，不留空白区间，不留“缓冲带”。三是创新治理方式、坚持源头治理理念，充分发挥基层自治组织解决矛盾、协调纠纷的作用，从而形成基层事务责任关系网，形成“事事能落实、件件有人管”的社区治理体系，治理多元主体形成合力，将社区矛盾解决于萌发状态。[8]四是把对重大风险的预测评估引入到区委区政府的决策之前，特别对矛盾纠纷多发易发的重大项目建设、征拆工作、旧城改造、城市基础设施建设等领域提前进行风险评测，将矛盾关口前移。

⒉健全监督考核机制。监督考核既是社区自治组织运行机制的重要一环，也是社区居民自治的重要保障。应加大对于政府部门、社区工作人员、社区组织以及物业公司的监督力度，坚持做到群众监督、舆论监督和领导监督紧密结合。同时，加大对社区公共事务的公开力度，社区居委会的办事程序、财务情况、人口流动情况、社区居委会的工作目标和内容等都应在民主评议栏公开。

⒊完善信息畅通机制。应建立起上下层的“绿色通道”，开辟服务基层群众通道，健全信访接待制度，畅通民意沟通渠道，切实倾听居民的心声，关注居民反映的问题。同时，大力开展治理平台建设，在提供线下实地信息反馈渠道的基础上，建立网络服务平台、开通社区工作网络咨询服务系统，如建设高标准的网络信息平台、“民情热线”平台，使之成为居民表达需求的窗口，让居民在全方位服务中感受到温暖和安心。这样，才能赢得居民信任、博得居民支持，才能做到苗头早发现、矛盾早解决、工作早落实。

（四）提升社区源头治理能力

⒈提升社区治理主体的综合素质。社区源头治理能力的提高，关键在人，重心在真抓实干。社区治理主体的素质和能力高低决定了社区源头治理能力的优劣以及治理水平的高低，这就要求社区治理主体尤其是社区工作人员具备较高的综合素质。因此，社区人才选拔工作不容忽视。应在生活工作和学习上关心社区治理主体，经常组织其参加有关社区源头治理的培训。同时，实施社区主体素质提升工程，鼓励社区治理主体参加学历教育和职业资格考试，组织开展专业化、职业化、知识化培训，帮助其提高社区源头治理的能力。此外，应落实社区干部待遇保障办法，适当提高其收入水平，以此调动社区工作者的积极性、主动性。

⒉引进专业性源头治理人才。区委区政府应增强社区工作力量，为每个社区配备由治理多元主体精英成员组成的专业治理队伍，即由专业性人才和居民、居民委员会成员、物业工作人员、开发商以及街道委员会成员共同协商从源头治理社区。[9]同时，应把城建执法的执法队伍连同执法设备下沉到各街道乡镇，再由各街道乡镇根据各自实际情况下沉到各个社区;开展“三官一律（警官、法官、检察官、律师）进社区”和“万名政法干警下基层”活动，每个社区、每个村屯至少应有一名政法干部常年工作在社区，专门负责社区社会综合治安工作。

⒊吸纳、整合社会各方力量，增强基层社会源头治理的工作能力。应把各个社区的居民自治组织和团体、社会组织成员、志愿者协会会员吸纳到社区公共事务管理中来，参与社区源头治理的各项相关工作;采取校地对接、人才引进的办法，聘请高校专家教授担任社会源头治理工作顾问，为社区源头治理工作出谋划策;公开招考社区源头治理书记，以进一步强化社区矛盾源头预防的工作力量。

【参考文献】

[1]滕世华.公共治理理论及其引发的变革[J].国家行政学院学报，2003，（1）：44-45.

[2]中共中央文獻研究室编.十六大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2011：53.

[3]人民日报评论员：让“枫桥经验”在新时代发扬光大[EB/OL].人民网，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/1113/c1003-30396430.html.

[4]姜裕富，齐卫平.社会治理法治化中的源头治理与道德机制建设[J].求实，2015，（4）：70-75.

[5]陈伟东，李雪萍.社区治理主体：利益相关者[J].当代世界与社会主义，2004，（2）：71-73.

[6]习近平.干在实处走在前列——推进浙江新发展的思考与实践[M].北京：中共中央党校出版社，2016：260-261.

[7]马婷婷，高红.我国社区冲突频发的成因及治理路径[J].哈尔滨市委党校学报，2017，（5）：49-50.

[8]孙涛.以“三社联动”推进基层社会治理创新[J].理论月刊，2016，（10）：150-151.

[9]孟英.社区治理视域下社区党组织治理能力建设探讨[J].理论导刊，2017，（11）：22-23.

（责任编辑：刘亚峰）