以社会主义核心价值观引领公共政策制定与实施

摘      要：公共政策作为既定法律框架下有效解决问题的制度规范，与社会主义核心价值观在价值理念和目标追求上必须保持高度一致，因为其在社会主义核心价值观践行中具有不可替代的优势和作用。因此，应在社会主义核心价值观引领下制定和执行良好的经济、社会和文化政策，而完善公共政策制定的正当程序和监督制约机制及公共政策实施保障体系，是实现社会主义核心价值观从情感认同向个体思维和行为习惯转化的基本路径。

关  键  词：社会主义核心价值观;核心价值理念;公共政策

中图分类号：D64        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）08-0039-06

收稿日期：2019-05-14

作者简介：黄巧莲（1972—），女，福建永春人，厦门医学院马克思主义学院讲师，研究方向为马克思主义理论。

社会核心价值观是某一社会群体评判社会事务时依据的是非标准、遵循的行为准则以及社会成员形成的价值共识，是一个国家和民族价值体系中最本质、最具决定作用的部分，即对某一事物认识和评价的价值体系精髓，其支撑和影响着所有价值判断，具有很強的号召力和凝聚力。一般而言，一个时代的社会核心价值观是人们心中普遍的价值标准，总是植根于当时人们的物质生活条件，也必然受当时社会历史条件的制约，带有相应时代的历史印记。作为全体社会成员在长期交往实践中形成的价值共识，在整个价值体系中处于核心地位，它起着支撑、推动和引领社会发展的重要作用。

公共政策一词来源于对英文public policy的直译，对其定义目前学界仍未能达成一致意见并得出一个绝对权威的定义。但不论是政策科学的主要倡导者和创立者哈罗德·拉斯维尔与亚伯拉罕·卡普兰的“目标、价值与策略的大型计划”理论，还是托马斯·戴伊等人的“政府行为”理论，抑或是美国公共政策学者戴维·伊斯顿的“社会的价值所作的权威性分配”理论，无一例外都强调公共政策是政府或相关权力机关根据其自身的理性判断对于公共生活的一种安排。根据这一宽泛的共识，可以将公共政策定义为：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，[1]是政府为管理社会公共事务、实现公共利益而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。[2]《辞海》对“政策”的定义是“党和国家为实现一定历史时期的路线而制定的行动规则”。通常来说，公共政策包括命令、决定、指令、指示、决议、布告、公告、声明、宣言、公报等。

一、社会主义核心价值观与公共政策的关系

核心价值观与公共政策之间有着十分密切的关系。“任何一个国家或地区在某一阶段所实施的社会政策，必然深受当时主流意识形态和社会价值观的指导，……从而左右着广大社会成员最切身的福祉”。[3]我国是人民民主专政的社会主义国家，实行社会主义制度，人民是国家的主人，公共政策制定和执行的公共属性尤为明显。我国的公共政策应更加充分反映最广大人民的根本利益，更加符合社会主义核心价值观的要求。

（一）公共政策的本质属性体现了社会主义核心价值观

党的十八大提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标，自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向，爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则，这24个字是社会主义核心价值观的基本内容。[4]社会主义核心价值观的提出，确立了当代中国的核心价值理念，展现了中国共产党和中华民族高度的价值自信、价值自觉和价值实践。

公共政策的本质属性是为了实现社会公共利益，只有在社会主义社会产生之后才有可能实现，因为只有社会主义国家建立起来的生产资料公有制和人民当家作主的民主政治制度才真正地以社会公共利益为根本追求，为公共政策的本质回归提供了制度的根本保障。[5]社会主义国家的国体和政体在客观上要求其公共政策必须体现社会主义核心价值取向，这是社会主义核心价值观对公共政策的本质规定，也是国家执政理念和目标的体现。具体地说，社会主义核心价值观外化为公共政策本身，内在规定着公共政策主体的价值取向和行为定势，直接表现为对公共政策价值目标的影响和制约。

富强、民主、文明、和谐的价值观要求公共政策必须坚持以维护人民当家作主的社会主义民主制度、促进和发展社会主义市场经济、继承和弘扬中华优秀传统文化、推动建设和谐稳定有序的社会作为基本目标，我国公共政策制定与执行应当以建设长治久安、繁荣富强的社会主义国家为旨归。自由、平等、公正、法治的价值观对公共政策在保护人的自由和全面发展、维护社会公平正义、建设社会主义法治国家等方面提出了要求，在社会层面对公共政策的制定和作用发挥进行了规定和限制。爱国、敬业、诚信、友善的价值观涵盖了社会主义公民道德行为的各个环节，是对公共政策在引导和规范公民个人行为、指引公民道德修养以及道德行为选择，努力成为社会主义合格公民，形成新型社会主义人际关系方面提出的要求。

（二）公共政策的制定承载着社会主义核心价值观

马克思说：“光是思想力求成为现实是不够的，现实本身应当力求趋向思想。”[6]也就是说任何公共政策都必须承诺一种价值判断和价值理想，以利于观察和解决现实社会利益问题。[7]公共政策作为治国理政的基本手段，承载着社会主义核心价值观的功能，在社会主义国家中发挥得尤为明显。习近平总书记强调，要发挥政策导向作用，使经济、政治、文化、社会等方方面面政策都有利于社会主义核心价值观的培育。[8]

首先，社会主义核心价值观是公共政策的基本导向和追求的目标，也是公共政策的规范性内容。在应然层面，社会主义国家公共政策的价值导向一定指向社会主义核心价值观的核心理念，把社会主义核心价值观作为其基本内容。比如公共政策在制定和实施过程中就充分体现了民主、自由、平等、法治等社会主义核心价值观的核心理念，并对这些价值理念进行肯定、鼓励和要求。

其次，作为一种具有强制性和权威性的外在力量，公共政策不仅是社会主义核心价值观的重要载体，而且其一旦形成，必然会巩固和强化其所承载的核心价值观，为社会主义核心价值观的培育和践行提供刚性保障。最典型的表现就是公共政策通过判断社会主体的行为是否符合政策规定及其政策本身所具有和体现的社会主义核心价值观的核心价值理念，从而指引和评价社会主体的行为，引导公共政策所倡导和要求的行为，摒弃违背公共政策的行为。“它聚焦于社会成员认为什么是对的，什么是错的，向社会讲述为什么对，等同于进行是非判断并讲道理”。[9]使公共政策成为社会管理和调整社会主体行为的规范，对整个社会起着立准则、树规矩的作用。

再次，公共政策作为与社会主体生产生活联系最紧密也是最常见、最广泛、数量最庞大的价值准则，它与广大人民群众的切身利益相关度较高，更具直观性与可理解性。公众对公共政策的感受更为直接敏感。公众在同一公共政策的引导下，对是非曲直的判断和对自身行为的选择会趋向一致，并整合形成一个具有共同核心价值理念的社会统一体。

二、公共政策在制定与实施过程中存在的问题

从应然层面看，我国的公共政策与社会主义核心价值观保持高度一致，这种一致体现在价值理念和目标追求上。然而，由于社会发展阶段的限制和不平衡不充分发展的影响，公共政策在一定时间和空间内以及在践行社会主义核心价值观方面还存在的一些问题，这是由公共政策所处的外部环境和发展水平的影响所致。这些问题是公共政策在践行社会主义核心价值观中的阶段性问题，随着经济社会的发展和政策制度的完善，从理论上说，这些问题会逐渐减少直至消失。

一是有些公共政策制定过程论证不充分。我国公共政策由政府或其组成部门制定，并依靠国家行政强制力保证实施。由于政策制定主体与客体之间信息不对称、过程不透明和公共利益诉求表达不充分、公众参与不足等原因，公共政策有时存在不能完全反映最广大人民根本利益和不能为社会公众广泛认同的情形，从而导致在现实的社会管理中难以顺利实施。这种情形的出现，便是公共政策的制定和实施过程偏离了社会主义核心价值观民主、平等、公正、法治等要求。如部分城市不区分城市发展阶段特点，“一刀切”出台的汽车限购令、禁止摩托车或电动车行驶等政策，在社会上引起了强烈反响，就是公共政策制定过程论证不充分所致。

二是不同公共政策主体价值目标不一致。由于公共政策制定主体上下级之间或不同部门之间目标追求不一致，导致不同部门基于自身利益对富强、文明等方面的价值观产生了不同的看法。这一方面损害了公共政策和公共管理部门的公信力，同时也让社会公众对公共政策无所适从。比如国家房产调控部门与地方政府在房价调控方面价值目标不一致，导致所制定的房产调控政策相互冲突。国家房产调控部门从宏观调控的角度可能对房价的调控和抑制采取更加严格的措施，而有的地方政府基于自身财政收入和经济指标的考虑则采取了与国家宏观调控不同步的措施。

三是一些领域公共政策供给滞后。这突出反映在不同的社会发展阶段公共政策所关注和侧重的领域及重点不同。如一段时期以来，我国在经济领域出台的政策较多，而在社会领域、文化领域出台的政策相对较少。由此带来的问题是经济发展进步的速度明显比社会领域、文化领域的发展速度快、水平高。这种政策供给滞后问题是不同发展阶段对效率、公平等社会主义核心价值观的追求和重视不同而导致的。

四是某些公共政策执行过程中存在偏差。执行是公共政策运行过程中的核心环节，也是政策目标得以实现的重要渠道。然而，在我国公共政策执行实践中，由于体制转轨和社会转型过程中诸多制约因素的影响，公共政策执行难度较大，出现了许多偏差，造成政策执行的效力无法达到预期的水平。如由于政策执行主体素质參差不齐，一些工作人员在政策执行过程中从个人利益出发，对自己有益的政策制度夸大执行，而对自己利益不利的政策制度则采取回避态度，在政策执行上出现不作为、乱作为等情况，这不仅影响政策目标的实现，也影响到政府公信力，进而影响公众对国家倡导的社会主义核心价值理念的认同。

三、以社会主义核心价值观引领公共政策制定与实施的建议

公共政策在践行和培育社会主义核心价值观中具有动力、导向、整合、评价等功能，这些基本功能的实现，有赖于具体公共政策的制定、监督和实施保障体系的建立和完善。

（一）制定能够充分体现社会主义核心价值观的经济、社会和文化政策

⒈经济领域的公共政策。我国实行公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，并建立起与其相适应的社会主义市场经济制度。社会主义经济公共政策的目的在于促进社会主义国家生产力的发展和综合国力的提升，这与社会主义核心价值观具有内在的一致性。同时，社会主义核心价值观作为市场经济发展的“软保障”，可以有效克服市场经济因其自身具有的自发性、盲目性和滞后性缺陷，确保经济持续健康发展。因此，在经济政策制定过程中，必须围绕完善和发展社会主义市场经济的价值目标，既体现国家层面建设社会主义富强、民主、文明、和谐的价值观念，又要融入自由、平等、公正、法治的市场经济精神。具体来说，我国在经济政策制定过程中，必须把社会主义核心价值理念贯穿于以财政政策、货币政策、收入政策等为重点的宏观经济政策过程中，实现全社会总供给与总需求的平衡。在社会主义国家的宏观经济政策制定过程中，必须十分注意收入分配政策在兼顾社会公平方面的作用;同时，还要以社会主义核心价值观引领微观经济政策，维护市场经济秩序，保证公平竞争，营造法治化营商环境，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，使社会主义核心价值理念有稳固的经济体制依托。

⒉社会领域的公共政策。社会公共政策作为政府管理社会公共事务、实现公共利益的行为规范和行动准则，对践行社会主义核心价值观发挥着重要作用，在法律、政策、制度组成的社会规制体系中，具有明显的优势和不可替代性。在社会政策制定和完善过程中，必须把自由、平等、公正、敬业、诚信等核心价值理念贯穿于全过程，形成引导和调控社会主体行为的准则和规范，并逐步内化为社会主体的行为习惯。社会政策覆盖面广，涵盖社会生活的方方面面，为了确保社会政策反映和体现社会主义核心价值观，必须形成一套具体的政策支撑。具体来说，至少应当具有确保均衡均等的教育政策、保障自主平等就业择业的就业政策、兼顾效率与公平的社会分配政策、涉及衣食住行医养的社会保障政策。通过这一系列政策的施行，确保社会自由平等、公正法治和敬业诚信的价值理念深入人心。

⒊文化领域的公共政策。文化政策是一个国家对于文学艺术、文化传播、广播影视、新闻出版等领域进行行政管理的制度性规范和要求。它与同属于社会上层建筑的核心价值观具有天然的联系，和谐是中国传统文化的基本理念，文明是社会进步的重要标志，也是社会主义现代化国家的重要特征和文化建设的应有状态，爱国、敬业、诚信、友善是公民必须恪守的基本道德准则。这些核心价值理念由观念到实在的转化，不仅需要文化的熏陶，更需要政策的约束和导引。在出台文化政策时，要立足弘扬和传承中华优秀传统文化和社会主义文化，明确艺术馆、博物馆、党报党刊、电视台、广播电台、出版机构等在文化传承中的责任，通过开展宣传教育、专题展览和专项出版计划等形式宣传践行社会主义核心价值观。同时，要立足民族融合发展和多元文化共荣，出台弘扬包含少数民族在内的各民族优秀传统文化的公共政策，促进民族团结。

（二）完善公共政策制定的相关机制

⒈按照社会主义核心价值观的要求完善公共政策制定程序与监督制约机制。首先，民主公开的制定程序。政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。[10]人民当家作主是我国民主政治制度的内核，也是社会主义核心价值观的基本内涵。为了确保公共政策的出台能够符合社会主义核心价值观，必须确保公众能够参与其中，充分有效表达利益诉求，并赋予其监督权。也就是说，社会公众对于每一项政策的形成与施行过程都具有知情权、参与权、监督权，并能够及时监督、矫正其在制定和施行过程中的偏差，确保公共政策能够正确反映社会主义核心价值理念，实现社会公众利益最大化。其次，合法性审查程序。合法性是公共政策能够反映和践行社会主义核心价值观的基本要求。为确保公共政策不偏离宪法、法律，不与社会主义核心价值观产生悖离，需要建立合宪性、合法性审查机制。也就是说，每一项政策出台之前，都必须接受相关部门的合宪性和合法性审查。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，维护宪法尊严、保证宪法实施，追究和纠正一切违反宪法的行为，是法治监督最根本的任务。公共政策只有符合宪法和法律的规定，才能确保其反映社会主义核心价值理念、实现社会公共利益最大化，不至于出现“合法性”危机。这应该是政策施行的前提。再次，定期评估修正机制。定期评估修正是公共政策的阶段性特点决定的。每一项公共政策的出台都有其具体的背景和使命，当一项公共政策出台和施行完成任务之后，就存在“立改废”的问题。因此，必须建立公共政策定期评估修正机制，及时发现有碍公平公正、与经济社会发展和法律法规相违背、过时的公共政策，该修改的修改、该废除的废除、该重新立法的及时立法，确保公共政策能够及时充分保障经济社会发展，符合社会主义核心价值观的要求。

⒉按照社会主义核心价值观的要求完善公共政策实施保障体系。首先，完善执行监督程序。一项符合社会主义核心价值观的公共政策颁行之后，必须切实保证其有效实施，绝不允许任何人以任何借口任何形式不执行、不完全执行、歪曲执行政策规定。因此，必须建立一套相应的执行监督程序，确保公共政策的有效实施。国务院及其组成部门、各级政府及其组成部门是公共政策制定和施行的主体，应当建立相应的政策执行监督机制。在具体的工作中可以依托各级政府法制部门，建立一套公共政策制定备案、落实报告、定期审查、日常检查工作机制，对公共政策制定、施行的各个环节进行全方位监督。同时，充分发挥党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的作用，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，矫正政策执行过程中的偏差，真正发挥社会主义核心价值观在公共政策制定与实施中的引领功能。其次，完善责任追究制度。“徒法不足以自行”，任何一项政策都必须具备保证其及时有效实施的法律规定。任何组织和个人违背政策规定都必须承担相应的法律后果。因此，在政策施行过程中必须建立起一套保证其施行的民事、行政、经济等法律体系，并在宪法授权下设定相应的刑事法律条文，以此保证政策的有效实施。还可根據《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的有关规定，明确设定公共政策执行机关及其工作人员在执行公务中违反公共政策所应当承担的法律后果，防止公共政策执行过程中存在地方和部门利益保护主义、滥用职权、以权谋私等违背社会主义核心价值理念的行为。再次，完善权利救济机制。公共政策作为国家公权力调整社会关系的基本手段，必须充分保障宪法和法律赋予公民的各项权益，并通过设置救济机制、赋予救济权利，以实现救济保障。公共政策的权利救济机制是就政策相对人人身和财产权利保护而言的。一项公共政策的出台有可能给相对人的合法权益带来侵害，这就必须设定相应的权利救济机制。权利救济机制的核心内容是赋予相对人相应的诉权。在具体的制度设计上，可以参照《行政诉讼法》的规定，明确公共政策在实施过程中侵害相对人权益时，相对人有权提起行政诉讼，同时有权请求司法机关对相应的政策进行合法性审查。也可参照生态环境领域公益诉讼的制度与做法，明确检察机关作为国家法律监督机关，有权在公共政策侵害相对人权利时提起公益诉讼。

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（责任编辑：刘  鹏）