刍议转型发展期“多规合一”理论认知与技术方法

唐梅

伴随着我国工业化以及城镇化发展逐渐加快，资源问题受到了广泛关注，尤其是创新性协调管理机制和原有体制机制约束结构之间的矛盾问题逐渐增大，如何有效建构科学化空间规划体系成为了关键，党的十八大提出，积极探索转型发展期“多规合一”实践模式，是空间规划改革的要点。本文从科学内涵、战略定位以及现实问题三个方面对转型发展期“多规合一”理论认知进行阐释，并集中讨论了具体的技术方法，以供参考。

一、转型发展期“多规合一”理论认知

1.科学内涵

所谓“多规合一”指的就是建立总分体系有序开展且层次较为明确的规划模式，并且要践行职能化精准管理结构。尤其是近几年，一些县市在发展中不断探索新的战略空间管理规划，要将国民经济发展规划作为统筹性的“一”，以此为核心完成土地利用规划、城乡规划、生态环境规划等具体内容，从而打造多样化管理模式。也就是说，在共性规划理论的指导下践行差异化改革模式和规划技术。

并且，“多规合一”之所以得以开展，主要是因为其本身真正意义上遵循了人地交互协同发展的规律性，并且也重视不同区域以及空间尺度的功能承接性。最关键的是，在“多规合一”体系内，要对地域发展演进过程予以关注，有效对区域层级性、规律性以及功能性综合体展开深度分析，确保能从宏观层面分析不同地区的主体功能，有效实现分层规划，在明确战略思想的同时，形成特定主体动能为导向的多层次规划模式。

2.战略定位

第一，“多规合一”要积极落实空间层面上的统一性。要结合“多规”的差异性特征以及要求完成“多规合一”的协同处理，确保能将相应内容都约束并且规范在统一的空间体系内。“多规合一”就是要将国民经济和社会发展、资源体系、城乡规划以及生态环境等关键进行联动，建立统筹性部署，确保分层规划以及约束性指标都能发挥实际作用，从而完成基础数据信息、空间布局结构以及保障机制等方面的统一。

第二，“多规合一”要从发展战略的思想层面出发，合理性协调不同规划体系，从而保证不同规划内容都能落实到位，真正为空间战略结构的升级管控创设良好的平台。基于此，“多规合一”就是从战略层面将差异化规划进行协同控制，建构多项协调模式，从而利用先进的技术和理念完成规划蓝图的处理。

第三，“多规合一”要从创新层面出发，确保公众也能积极参与其中，从而有效形成更加和谐化的管理和发展规划。若是从理论层面对“多规合一”进行分析，其本身就是补救式的调整机制和管理模式，为了减少形式上资源的浪费和工作模式的重复，从而建立单一化部门主导，各个部门协同管理的控制机制。因此，在“多规合一”落实过程中，更加关注区域资源环境的承载力，并且要结合空间有序发展的具体要求从资源规划出发，维护主导性管理，由政府主导具体工作、各个部门协同，并且进一步重视民众主动参与“多规合一”管理的效果，从而实现管理工作的全面进步。

3.问题

尽管全社会对于“多规合一”都有了新的认知和了解，但是，在“多规合一”实际落实和发展进程中依旧存在一些问题。

首先，规划主体的统一性有待优化，主要是因为不同部门在开展规划管理体制的过程中，职能部门往往要组织编制和规划实施入手，这就使得相互之间的认可度以及协同性存在异常。正是因为不同规划无法完全贴合经济社会发展的主线以及城乡运行发展的主题，就会出现公共设施配套严重不足，对应“多规合一”管理要点落实不到位的问题，不仅仅会削弱相应监管部门的权威性，也会造成规划认知体系失衡的困境。

其次，因为规划数据以及基础性信息存在统一性不足的问题，就使得相应工作不能有效对接和衔接处理。一般而言，土地利用总体规划期会控制在十年，这就使得相应数据的准确性和实时性受到限制。而对应的城乡规划期为二十年，城镇之外的数据搜索和处理不及时。正是因为规划之间存在明显的差异，使得逻辑基点很难有效契合。

最后，“多规合一”依旧存在规划空间布局差异性突出的问题，整体项目的规划布局较为明确，却难以“落地”，相应工作流于形式，也会导致资源利用率降低的现象。正是因为不同规划的编制时间以及对应规划期限存在差异，就使得城乡以及土地利用规划管理项目不能完整对接，相应的规划空间布局整体较为混乱。加之各个地区多规信息难以实现有效共享，也会导致行政效率不足的问题，见图1：

图1 某城市试点县城乡规划和土地利用规划建设矛盾

二、转型发展期“多规合一”技术方法

在转型发展期践行“多规合一”的要求，就要整合具体管理要点，切实提升管理要素的综合应用价值，确保能推进技术方法的全面落实，从而实现各个地区经济发展和资源管理规划等项目的协同进步。与此同时，要整合分区、分类以及分级化低于空间多层次模式，确保能建构整体规划模式，见图2：

图2 转型发展期“多规合一”整体思路

1.建立“三主三分”控制体系

为了全面推进转型发展期践行“多规合一”的进程，相关部门要对规划方法进行创新管理，有效整合具体框架体系的同时，确保能夯实区域发展定位以及资源环境承载力评价体系，在有效甄别主体功能的基础上，要对系统的区域化管理项目和功能体系进行分析。也就是说，要在构建转型发展期“多规合一”共享平台的基础上，完善空间规划体系，按照具体标准进行合理性管控，见表1：

表1 不同类系统功能化分区

结合相关要求可知，在分区基础上，要创新分层体系，合理性建构完整的管理模式。

2.整合三步走管理技术

第一步，要充分融合县域功能性评价内容，有效对空间结构因素、作用机制以及功能分布规律等进行多元化分析，从根本上划定对应的生产空间、生活空间以及生态空间，从而在“多规合一”指导思想指导下落实多主体功能的联动组合，从而完成基础性和共享性空间平台的搭建，促进管理工作的全面落实。

第二步，要发挥区域土地规划管理工作的作用和价值，将空间管制机制和指标管制体系进行联合管理，确保能对主导规划予以综合评定，有效在主体内完成用地类型以及功能空间调试工作，从而形成重点突出的管理方案。最关键的是，在判定相应问题后就要对问题的成因和功能目标等进行分析，从而提出具体的解决方案。

第三步，要进一步落实主体规划管理方案，确保能形成空间化管理结构，落实“多规合一”的相关要求，完善嵌入式发展规划以及建设项目的规划模式，从而适度进行方案的调试和监管。

三、结语

总而言之，在转型发展期践行“多规合一”要求，不仅仅要关注全面深化改革探索进程，也要对机制的创新予以关注，有效优化空间平台的同时，创设良好的管理氛围，为推动法制化、标准化管理工作奠定坚实基础。