事业单位推进事企分开的难点与对策分析

刘毅

摘 要：2019年是国家进行事业单位分类改革的攻坚年，其中最为艰难的就是将现有事业单位内部的经营部分进行剥离。只有认真分析事企分开这一工作中存在的难点，才能采取合理的措施，本文对此进行了探讨。

关键词：事企分开;对策分析;

一、概述

事业单位分类改革于2011年正式启动，拟于2020年全面结束。改革步骤是先将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，然后对承担行政职能的，逐步划转行政机构;对从事生产经营活动的，逐步转为企业;对从事公益服务的，继续保留在事业单位序列并强化其公益属性。

随着国家经济实力的增长、人口规模和管理任务的不断增长，事业单位也在不断扩张。据统计，改革前我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。机构和人员不断膨胀的同时，并不能满足新时代和新形势的要求。一方面原来的管理功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活;另一方面公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，导致事业单位整体运行的质量和效率不高，支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。

二、推行事企分开的现状

改革任务有难有易，划转行政机构是最容易的部分。相当于把本应是政府机构的事业单位进行正本清源，重新理顺。人员的编制和待遇相对于原来都更有保障，改革难度最小。这部分改革任务已经随着2018年的机构改革基本上同步完成。

经营服务类事业单位，做的就是企业的事，主要包括宾馆招待所、培训中心、林场、科技园、科研院所、工程院、勘察设计院、物管维修、市政绿化，还有公证、律师、房产交易等社会中介服务等。这类单位性质比较清楚，转向没有争议，本身经过多年运行，已经具备了一定的自主发展能力，再通过政府扶持并给予一定的改革红利，包括社保、人员分流政策等，也可以比较顺利地完成改革。而经营不善的，也可通过多种方式逐步撤销、稳妥退出。目前，这部分改革任务也已基本完成。

相对比较难的是中间部分的改革，也就是去掉行政职能和生产经营职能这两头以后，留下来的事业单位如何进一步转制的改革。仅仅从涉及的人数来看，这也是改革的重点。仅教育衛生和农村科技服务系统从业人员就占全国事业单位从业人员的3/4，而仅教育系统就达到1/2。

未来的事业单位将主要分为两类，一类是单纯从事公益服务，也很难通过市场来配置资源的，划分为公益一类。这一类单位主要包括承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务的部门。公益一类单位的运行经费将主要由政府划拨，进行预算管理，不再向公众收取或由政府相关职能部门核价后收取基本费用，不允许再从事任何经营活动。在实际改革中，公益一类基本上对应原来的全额拨款事业单位，在经费和人员编制均有相应保障，一直也管理得比较规范，转换起来相对比较容易。

另一类是指承担高等教育、非营利医疗、新闻传媒等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位，将划分为公益二类。这类单位的特点是可以收费，一直由财政差额供给或自收自支，主要包括职专职高普高高等教育、科研推广、报刊电台、社科研究、体育设施管理、公证鉴定、测绘勘探、人才交流、物资储备等单位。这一类事业单位不仅仅要进行分类定位，还要进一步改革，将具有企业性质的经营部分与事业部分予以分离，这也是本文所讨论的事企分开的界定范围。

三、事企分开的难点

第一， 在编人员与非在编人员混岗。公益二类单位，特别是高等教育、报刊电台等原来属于差额拨款或自收自支的单位，由于高校扩招、新闻事业高速发展等问题，在编制配备上一直是计划跟不上变化，最后主管部门在编制问题上往往默认在编人员和非在编人员大量混岗。而改革要求转制单位必须按规定注销事业单位法人，核销事业编制。如果是单位整体转制，情况还相对比较简单。但如果是剥离，在编人员则面临着是否随企业部分转制或是回归事业部分的选择。在编人员普遍年龄较大，是高管或业务骨干的主体，如果从未来养老待遇或收入稳定性考虑，他们多数人倾向于回归事业部分，但如果允许他们回归事业部分，则企业部分的运营马上就会出现问题。这也是很多公益二类单位事企分开无法推动的最主要原因。

第二， 社保待遇差。我国在推进事业单位参加社会保险方面不是同步的。总的趋势是在沿海发达省份推行早，中西部推行晚。大量的事业单位工作人员没有参加社会保险，是阻碍事业单位改革最重要的因素之一。由于社保的缺失，事业单位不可能真正实现“能进能出，能上能下”。2014年10月，国家强力推进机关事业单位社会保险体系的建立，前后用了4年左右的时间，才基本完成这一工作。虽然现在社会保险已经基本实现全覆盖，但机关、事业与企业在缴纳费用和养老待遇上仍然存在一定的差距，这一差距也成了将经营部分从事业单位剥离出去的障碍。虽然在制度设计上，社保部门在研究未来三者逐步进行并轨，但短期内这种不小的待遇差仍然存在。

第三， 经营理念。需要从事业单位中剥离的经营部分一般分为两种，一种是与事业单位主要职能相关的经营板块，比如说报刊电台的广告部门，严格意义上并不是真正的企业，主要还是依托于事业主体所占据的公共资源，并不是充分的市场，具有一定的垄断性质。对这种企业进行剥离，只是一种“假”剥离，企业很难在市场上真正发展壮大。第二种企业是由与事业单位主要职能关联度不大的经营板块，比如说高校的后勤服务部门，这一类企业的剥离难度相对较小，但也面临着管理水平不高、人员结构老化、薪资竞争力不强的问题。

第四， 股权结构与隶属管理。事企分开以后，原有事业主体与剥离后的经营部分是什么关系，在改革方案中没有明确的规定。从事业主体的角度来看，剥离后的企业仍然只是其下属单位，在管理上希望沿用原来的上下级管理模式，对企业的重大决策和重要管理事项要一事一报，一事一批，这样管起来比较放心。但从经营部分的角度看，事业主体已经变更为出资人或大股东，只能在公司法明确的职权范围内，通过股东大会和董事会行使权力，并享受出资者权益。企业有权在公司法和公司章程界定的职责范围内做决定。这两种管理思路的碰撞已经成为现有转制企业在决策和管理上与事业主体屡发冲突的地方。

第五，人员交流。在事企分开之前，经营部分作为事业主体的内设机构，在人员调配上享有与其他部门同样的规则，不管是管理者还是内部员工，都可以在事业单位内部根据工作需要自由的流动。但事企分开以后，企业的管理者，只能根据干部管理权限的不同，或者董监高等高级管理人员的产生办法进行调配，企业内的员工，更不可能跨企业自由的调动。这在一定程度上阻碍了人这一最重要的生产要素的合理调配。

第六，内部管理体制。由事业向企业转换，不仅仅是进行工商注册和撤销事业法人，员工重新签订劳动合同的问题，更重要的是内部管理体制变革的问题。这种变革是全方位的，不仅仅是企业的决策和管理理念的变革，也包括基本工资制度由事业单位工资体系向企业工资体系的转变，不同身份员工实行同工同酬，建立市场化的奖励激励机制等诸多问题。不能顺利地实现这种转变，这种事企分开就仍然只是停留在表面。

第七，核算方式和成本增加。在事企分开之前，事业单位的经营部分与单位其他部分之间的交易属于内部业务，没有单独的核算账户，也不会产生交易税费问题。而一旦分开，核算方式都会发生重大改变，原本租用事业主体的房产、设备等也必须按市场化进行计费，内部交易也变更为外部交易并产生稅费，企业的运行成本必然增加。

四、对策和建议

（1）增加税收减免等政策优惠，增加改革的推力和吸引力。比如，多部门日前联合下发的《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》，明确规定经营性文化事业单位转制为企业，可以继续享受五年内免征企业所得税、五年内对其自用房产免征房产税等各种税收优惠。而同时又加强了对条件认定的难度，原来一些没有真正把企业做实的“伪转制”企业很难通过认定，无法继续享受相关优惠政策。

（2）采取多种手段解决在编人员的后顾之忧。解决混岗问题的关键点在于在编人员，而在编人员顾虑的主要是养老待遇。可以通过建立回流机制，允许在编人员在退休前回归事业主体，或者采取派遣制，把在编人员的关系保留在事业主体，派遣到经营部分任职。这两种方式都可以很好地解决在编人员的后顾之忧。

（3）针对不同单位的特性，弱化编制。目前国家已经在部分高校、医院采取了取消编制的试点改革。编制作为一种历史的管理手段，其存在本身不是目的，实施定岗定员才是目的。通过岗位管理、员工总额按任务量或效益浮动、全员聘用制等管理手段，完全可以代替编制所起的作用。而从总体上取消编制，就解开了事企分开中最根本的症结。

（4）切实提高企业参保人员的养老待遇。与事业单位的养老待遇差别关系到剥离企业的职工这一群体的根本利益和士气。从事业单位剥离的这一类企业要正确理解经济效益与员工利益之间的关系，不以赢利为唯一目的。在力所能及的情况下，缴足社会保险，用好用足企业年金和公积金制度，缩小待遇差，确保企业职工过上有保障有尊严的生活。

（5）转变观念，积极投身市场。这种观念的转变既包括企业的管理者，更包括企业的普通职工。只有观念变了，才能引发行动的转变，才能应对未来市场的大风大浪。积极引入各类投资主体，通过控股、参股、收购、兼并等方式，推进公司制股份制改革，提高企业在资本市场上的存活能力。鼓励部门内部整合或跨部门整合，增加企业整合市场多种生产要素的能力，将资源更多地配置到创造社会财富的领域。