新时代法治公安建设的障碍及对策

李留阳

随着党的十九大把坚持全面依法治国确定为新时代中国特色社会主义基本方略的重要内容。公安机关作为武装性质的行政执法和刑事司法力量，作为全面推进依法治国的重要践行者、推动者和保障者，已站到了新时代法治建设的新起点上。国家安全和社会稳定的新形势以及人民群众对公安工作的新期待，要求公安机关必须认真贯彻落实法治精神，不断提升公安工作法治化水平，全力推动和保障法治中国的建设进程。

一、法治公安的理论内涵

习近平总书记于2013年提出“法治中国”的命题后，时任公安部部长的郭声琨同志提出“法治公安”的概念，并初步阐释了两个概念的逻辑关系。全面建设法治公安，需要我们多维度、多视角、更加深入地研讨法治公安的理论内涵。

第一，法治是治国理政的基本方式，它推崇法律的权威和良法之治。按照法治理念组建的现代警察，其最基本的特征就是职权法定，即警察权力的种类、边界和行权程序来源于法律，行使时要在制度的笼子内、以看得见的方式进行。公安机关作为国家公器，必须解决好依法授权和规范用权的问题，这是理解法治公安内涵的首要所在。

第二，法治是人类探索出来的治理国家和社会的最理想模式，公安机关作为治安行政执法和刑事司法力量，担负着维护社会秩序和社会稳定、保护人民合法权益的重要职责，是国家治理的主力军。同时，公安执法权具有强制性，与公民的人身、财产及其他权利关系密切，一旦滥用就会对相对人造成不可逆的伤害。所以，推进社会治理法治化，公安机关既要严格规范公正文明执法，维护好社会公共秩序，又要防止权力不当使用给公民权利带来侵害。

第三，由于长期以来刑事诉讼的重心在侦查阶段，法检对公安机关的“选择性监督、事后监督、软性监督、零散监督”[1]，以致冤假错案难以避免，严重降低司法权威，损伤司法公信力。习近平总书记指出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”，这将使得“司法的独立性和权威性不断得到凸显和强化、侦查的重心从破案走向定案、程序正义的重要性将更加凸显、正三角式的对抗制审判结构将更加明显”。[2]因此，需要把握审判权、检察权、侦查权的辩证关系，进而增进对法治公安内涵的理解。

二、新时代深化法治公安建设的重要意义

习近平总书记在十九大报告中指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”，并要求“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。在新时代依法治国的道路上，法治公安建设正开启一段全新航程。坚持以人民为中心的执法理念，建设更高水平法治公安，已成为社会各界的广泛心声。

（一）有助于推动法治中国建设进程

公安机关在落实全面依法治国基本方略，建设中国特色社会主义法治体系、法治国家中担负着重大的职责使命。其法治化水平很大程度上反映着执法司法形象，体现着国家的法治化水平和社会文明程度。法治公安是法治中国的重要组成部分，这就必然要求公安机关“要站在新时代全面依法治国的高度，积极主动适应新时代的召唤，更加深刻地认识到公安机关肩负的历史使命和重大责任，以深化执法规范化建设为载体，加快法治公安建设步伐，不断提升公安机关依法履职能力和执法公信力，更好地发挥公安机关在推进全面依法治国中的生力军作用。”[3]

（二）有助于阳光化、科学化规范执法

加强执法规范化建设，是建设法治公安最基本的要求和实现形式，也是民众对公安执法的基本期待。当前，执法工作是否规范、处理是否公平正义，比以往任何时候都备受关注。建设法治公安，其着眼点正是把执法活动真正纳入法治化轨道，把维护社会公平正义作为价值追求，把严格、规范、公正、文明执法作为基本准则，不断强化法治意识、证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督意识，把执法过程变成解决诉求、维护权益的过程，不断促进执法行为标准化、执法活动阳光化。从而让广大人民群众真正从每一起案件、每一项执法活动中都能感受到公平正义。

（三）有助于提升社会治理水平

我国正处在经济社会转型发展时期，利益诉求复杂多样、各种矛盾交织叠加、社会治理难度加大，建设法治公安使公安工作纳入法治化轨道运行，有利于公安执法队伍自觉运用法治思维和法治方式维护稳定、化解矛盾、处理问題，进一步增强社会治理能力，以看得见的方式满足人民群众对公安工作的新要求、新期待，社会治安秩序和社会的和谐稳定也将得以保障。

（四）有助于全面深化公安改革

全面深化公安改革与建设法治公安相辅相成、不可分割，前者是后者的动力源泉，后者是前者的必然要求。通过法治公安建设，“完善执法制度、规范执法程序、加强执法管理、强化执法监督，着力构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，不断健全完善执法权力运行机制，确保执法权力始终在正确轨道内运行。”[4]如此，必将推动公安改革向纵深发展。

三、新时代法治公安建设的障碍

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化公安执法规范化建设的意见》，标志着法治公安建设进入了一个新的阶段。但是当前，公安机关内部与法治要求的不相适应、社会理念的价值错位、执法环境的不容乐观等因素，正不同程度影响和制约着法治公安建设的进程。

（一）公安机关内部不适应法治要求的表现

1.法治意识、执法理念仍有偏差。民警的法治意识虽有一定提高，但将法治公安的理论内涵贯彻到执法办案的每一个环节，并变成一种自觉行为的新常态尚未形成。部分民警证据意识不强、程序意识淡薄、法律工具主义思想严重，认为法治公安建设是法制部门的事情，还存在良性违法、程序违法、取证瑕疵不是违法的误区，在执法过程中不严格、不规范现象仍很普遍。

2.法治思维和法治方式的应用能力有待加强。一些民警遇到执法问题习惯用老经验、老办法或者是自己臆断的方式，而非按照法律规定、法定程序进行处理;部分领导和民警遇事不同程度存在无动于衷的“麻痹症”、无所畏惧的“任性症”、无所适从的“恐惧症”;不按照公安业务规律设定绩效考核标准，意图通过数据管理实现对公安工作的评判，重数量轻质量，应付评比争排名，以致业务数据失真，甚至出现冤假错案。

3.执法主体素质良莠不齐。近年对规范执法的要求不断提高，但部分民警跟进业务学习的积极性并未随之增强，只是在执法过程中被动地整改问题，执法规范化建设成果不稳固。有的民警理论知识不深、业务不专不精，有的民警缺乏敬业精神和责任担當，执法方式简单粗暴、违规使用权力，徇私枉法等现象依然存在。

4.办案区的建设使用管理急需提档升级，执法安全隐患犹存。随着时代的发展、科技的进步，基层办案单位办案区硬件、软件已远远不能满足办案需求，设备配置落后、老化、损坏严重，且在办案区日常的使用、管理上也暴露出诸多问题，为执法安全埋下隐患。加之部分办案民警的执法安全意识不强，执法战术水平不高，安全防范意识不够重视，导致嫌疑人自伤自残、脱逃等安全事故时有发生。

5.执法监督机制不完善。现有的监督制约机制与执法工作结合不紧密，往往在执法环节出现问题后才开展监督检查，不能做到防患于未然。在责任追究方面，仍然沿袭事后追究和责任倒查，事前、事中监督不够，难以做到让执法办案的每个环节都在监督的环境下进行。[5]

6.“运动式执法”痼疾尚存。此方式在短期内一定程度上能起到震慑违法犯罪，但对法治公安建设的副作用也非常大：降低了公安机关的威信，弱化了法律的威慑力，“运动”来了就暴风骤雨般执法，“运动”停了就放任懒政，容易助长执法的随意性;适用法律时往往畸轻畸重，损害法律的稳定性和确定性，同时还有可能牺牲程序正义。

（二）社会理念的价值错位

1.法律的权威尚未普遍确立。徒法不足以自行。“法治社会不仅要有一套良好的法律制度，更需要其在国家政治、社会、经济等生活中取得至上的地位，使法律的内在说服力和外在强制力得到普遍的支持与服从。法治社会的法，意味着它应成为任何组织与个人都必须遵守的不可侵犯的力量，具有高于其他规范的效力，即法律至上、法律至威、法律至信。”[6]由于我国法治文化建设还存在诸多问题，法律的权威至今仍未能在社会大众中得到普遍确立。

2.法治意识淡薄。法律不被信仰，对法治的力量就缺乏信任和依赖。近年，公民的权利意识、法律意识有很大提高，但不能说已经培育了浓厚的法治意识。具体表现就是一些人在遇到行政争议时，往往不是诉诸法律寻求救济，而是以“闹”“上访”等方式给相关部门施压，或者是找熟人托关系帮忙解决，以期满足自己的利益诉求。另外，滥诉、缠诉现象多发，反映出公安机关及司法机关未得到应有的信任和支持。法治被表层化、边缘化、空洞化，这对法治公安建设极为不利。

（三）执法环境日趋复杂

当前各种社会矛盾日益凸显，违法犯罪活动数量也随之增加，使得公安机关维护社会治安的压力加大。一是暴力袭警抗法犯罪案件正逐年增多，且增幅较大;二是利用辱骂、威胁、投诉、诬告陷害等方式的扰警案事件时有发生，给民警造成了一定的心理压力;三是一些党政机关干预公安执法，客观上将民警置于与群众对立的矛盾冲突第一线，不利于和谐警民关系的构建;四是非警务类活动增多，妨碍了公安机关正常的警务工作;五是“社交媒体的底线意识不强，一旦滥用监督权利，容易导致颠倒黑白、混淆视听，使公安机关形象受损。”[7]

四、新时代法治公安建设的对策

法治公安建设是一项长期的系统工程，应当坚持问题导向，从当前形势和主要问题出发，秉承公平正义的价值追求，有针对性地采取措施全面深化执法规范化建设，以更高效率、更高水平实现法治公安建设目标。

（一）牢固树立法治意识，强化法治思维

引导广大民警树立社会主义法治理念和以人民为中心的执法理念，是法治公安建设的思想基础。要教育公安干警强化对法律的敬畏之心，秉持“法定职责必为、法无授权不为、法律底线不碰”的理念，将执法权置于宪法和法律框架范围内，将法治信仰内化于心、外化于行，不断增强法治权威和严格执法、依法办事的思想自觉、行动自觉，主动运用法治思维、法治方式和手段处理问题、化解矛盾。同时积极适应深化依法治国实践新形势和社会主要矛盾新变化，将人民的需求和利益摆在首位，在执法办案时不断强化证据意识、程序意识，尽可能减少和避免执法过错，为司法公正打下基础。

（二）深化执法规范化建设，提升执法公信力、公定力

1.完善执法制度，形成执法工作指南。这是法治公安建设的前提基础。近年来，我国公安执法制度体系已基本形成，必须进一步深化执法权力运行机制改革，明确界定职责和权限;进一步规范执法行为标准，完善办案机制、细化取证规则等，让民警知道“什么该做、如何做、做成什么样子”，为民警执法提供完备、明确、操作性强的行为指南。

2.提升执法主体素质，不断增强依法履职能力。抓住领导干部“关键少数”和基层一线执法主体，建立健全常态化执法教育培训机制，实行法律要求与实战应用相结合的执法培训模式，既讲法治又讲德治，引导民警养成自觉学习法律、主动思考法治的习惯，不断提升运用法治思维和法治方式维护稳定、治理社会的能力，尤其要围绕现场执法常见问题，不断加强和改进培训方式，大力提升民警现场执法能力。同时，严格依照法定权限、规则、程序行使权力、履行职责，不以任何借口或形式以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

3.规范执法办案，顺应“审判中心主义”导向。以审判为中心强调对庭审实质化的追求，需要公安机关完善执法办案机制、强化依法规范取证。坚持全面客观及时收集证据，健全常见、多发和重大案件的证据收集、固定工作，提高民警依法收集、固定、保存、审查、运用证据的能力水平，实现对刑讯逼供和非法取证的源头预防。同时健全人权保障制度，充分发挥律师在刑事诉讼中的作用，依法保障律师执业权利。

4.严格规范办案区的建设、使用和管理。执法办案场所是公安机关开展执法办案活动的核心区域，事关执法安全和执法质量。公安机关应切实强化规范执法理念，加强办案区规范化建设，通过精细化的硬件设置和标准化的流程管理，将规范安全的执法理念植根于民警内心，转化为日常执法行为，形成正确的执法模式，营造良好的执法氛围。坚持因地制宜原则，加强学习借鉴，深入推动办案区规范化建设，并建立严格管理制度，深化科技建设应用，加强办案区智能化建设，切实促进执法规范，保证执法安全，提高办案效率。

5.加强执法监督管理。一是严格源头防控。依托警综平台执法办案监督系统，进一步完善受立案巡查和法制员工作机制，实现对执法办案的实时监督，建立起保障執法公正的第一道防线。二是严格过程监督。“加快推进现场执法音视频系统、办案区管理系统和执法办案信息查询系统建设，严格落实执法全流程记录和网上执法巡查机制，”[8]同时切实推进执法公开、强化社会监督，形成执法监督的长效机制，确保权力在阳光下运行。三是严格责任追究。构建有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，坚决严肃查处民警的违纪违法行为。四是根据公安机关工作规律，制定科学合理的执法绩效考核办法，摒弃“运动式”考核指标，促进执法管理规范化、科学化。

（三）营造良好的社会法治环境

1.党委和政府要将公安机关深化执法规范化建设纳入本地国民经济发展规划，加强组织领导，抓好贯彻落实。不得指派公安民警参与法定职责之外的非警务活动，不得违规过问、干预案件办理，为公安机关依法高效履职提供必要的保障。

2.营造敬畏、信仰、遵守法律的社会氛围。法律必须被信仰，否则将形同虚设。在法律制度趋于科学完备、全面推进依法治国的社会主义新时代，顺利推进法治公安建设，必须要在社会公众中树立起敬法、信法、守法、用法的浓厚氛围，逐步培育人们的法治信念，并充分调动全民参与法治公安建设的积极性和主动性，为法治公安建设强化社会价值共识。

3.注重法治文化建设。“法治文化”即由法治精神所灌注的文化，其核心就是对每个公民权利的尊重，以及对公平、民主的追求。且只有当法治建设与文化建设内在相契合，法治才能真正得以推行。[9]“只有当法律不再仅仅是作为外在的强制，而是内化为人们的信仰并成为一种普遍的生活方式之时，法律才能获得认同，法律权威才能树立。”[10]所以，必须加强法治文化建设，以促进人们法治信仰的形成。

五、结语

法治公安建设具有长期性和复杂性，公安机关要以党的十九大精神为引领，恪守法治精神、坚守法治定力、严守法律底线，坚决彻底肃清践踏法治的流毒危害，严格按照“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的总要求，履行好党和人民赋予的新时代职责使命，在全面推进依法治国的过程中发挥生力军作用，彰显法治的权威和力量，为建设社会主义法治国家做出新的贡献。

基金项目：重庆市公安局2019年科研项目“新时代法治公安建设面临的障碍及对策研究”（项目编号：R2019-02）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]樊崇义，刘辰.侦查权属性与侦查监督展望[J].人民检察，2016（12-13）：44.

[2]胡进.审判中心主义导向下的法治公安建设—以公安侦查工作的重心调整为视角[J].天津法学，2017（4）：98.

[3]孙茂利.坚持全面依法治国提升公安工作法治化水平[N].人民公安报，2017-11-18（3）.

[4]赵克志.着力锻造新时代党和人民满意的过硬公安队伍—深入学习贯彻习近平总书记“5·19”重要讲话精神[N].人民日报，2018-05-18（1）.

[5]赵展.警务新常态下法治公安建设路径探索[J].广西警察学院学报，2017（4）：47.

[6]文琦.中国法治之路的障碍分析[J].江西社会科学，2002（3）：137.

[7]柳炳旭，魏克强.当前我国公安机关的执法环境评估及应对策略[J].净月学刊，2017（2）：116.

[8]中共重庆市公安局委员会.全面加强新时代法治公安建设[N].重庆日报，2018-04-04（3）.

[9]文兵.漫谈法治文化[N].检察日报，2011-12-22（3）.

[10]汤三红.论法治公安建设的路径选择[J].净月学刊，2015（3）：11.

作者单位：重庆市公安局九龙坡区分局法制支队

责任编辑：宋英俊