民族高等教育发展：从“适应”到“均衡”

许可峰， 曲晓晓

(西藏民族大学 教育学院， 咸阳 712082)

一、民族高等教育发展：一个值得探讨的话题

高等教育发展的速度与规模是一个颇有争议的话题。关于大学扩招导致就业难问题的各种议论，隐藏着一个前提性假设，即高等教育规模与经济发展之间应该有一个科学的比例。20世纪60年代，人力资本理论的提出为高校扩招提供了理论支持，高等教育规模不再需要跟在经济发展之后亦步亦趋，而是可以优先发展，从而带动经济的发展。20世纪70年代初，马丁·特罗关于高等教育发展3个阶段理论进一步颠覆了这一假设，即高等教育规模只是受限于经济发展的水平，只要经济条件允许，高等教育规模的增长具有很大的空间，并最终有利于经济的发展[1]。我国潘懋元先生尽管提出“高等教育适应论”，但他同时承认，高等教育发展速度和规模是否合理，至今缺乏公认的判断依据[2]。反对“高等教育适应论”的学者(如展立新、陈学飞等)，则认为高等教育发展很难断定究竟需要适应什么样的经济需求[3]。有的学者则认为高等教育发展规模应保持理性态度，避免陷入“增长陷阱”，不能一味地提高毛入学率，需要注重高等教育的内涵建设[4]。也有学者提出扩招政策实施后城市居民更容易获得高等教育机会，加剧了城乡教育机会的不平等[5]。

与普遍意义上的高等教育发展速度与规模问题的争论不休相比，学者们在民族地区高等教育发展问题上的观点似乎比较一致。王邦权借助“柯布-道格拉斯”生产函数，发现随着高等教育规模的不断增长，民族地区间的高等教育差异显著，对经济增长的贡献率与全国平均水平相比仍有较大差距，因而应继续实施中西部高等教育振兴计划[6]。易永忠通过分析民族地区高等教育发展的现状和特点，认为民族地区高等教育发展尚未达到饱和状态，应该持续发展下去[7]。赵德忠通过分析新疆民族教育发展的战略地位和前景后，从政府和高校两个层面提出进一步发展民族高等教育的必要性[8]。

尽管学术界关于民族高等教育发展的看法比较一致，但在民族地区的教育政策实践中，认为民族高等教育规模过大的观点还是很有市场。其主要理由是：(1)民族地区经济发展落后，与内地有着十几年甚至几十年的差距，因此让民族地区高等教育发展规模与全国平均水平保持一定距离是必要的；(2)民族地区基础教育水平与全国平均水平差距较大，如果民族地区高等教育发展规模与全国平均水平之间达到均衡，就意味着有大量“不合格”的高中毕业生进入大学，必然进一步拉开民族地区高等教育质量与其他地区的距离，而且数量上的均衡不等于质量上的均衡；(3)民族地区就业市场有限，少数民族高校毕业生整体水平与其他地区存在差距，加上一些少数民族大学生有着很强的乡土观念，不愿意到其他地区就业，如果再让民族高等教育规模与全国平均水平持平，势必导致少数民族高校毕业生就业形势更加严峻。这些观点看似合理，对民族高等教育政策实践也具有一定的影响力，但问题在于：究竟当前民族高等教育规模是否合理？要搞清楚这个问题，有必要弄清楚民族高等教育发展的现状。

二、民族高等教育发展现状：以5个自治区为例

我们通过将民族高等教育规模与全国平均水平相比较来判断民族高等教育发展的现状。一方面，我们可以根据各少数民族人均受教育年限、教育基尼系数、每十万人在校大学生数和毕业生数等与全国平均水平的距离，或者民族地区人均受教育年限、教育基尼系数、每万人在校大学生数和毕业生数等与全国平均水平的距离，衡量高等教育领域的民族公平程度，以及民族地区与全国发展的均衡程度。另一方面，我们也可以根据民族地区每亿元国民生产总值(GNP)地方高校在校大学生数或毕业生数与全国平均水平比较，来判断民族地区高等教育发展规模与全国的均衡性。我们把以人口为参照的民族高等教育发展均衡性称之为“人口发展均衡性”，而把以GNP为参照的民族高等教育发展均衡性称之为“经济发展均衡性”。无论是民族高等教育发展的人口发展均衡性还是经济发展均衡性，都反映了民族高等教育的公平性问题。前者“以人为本”，着眼于少数民族和民族地区人口的高等教育平等权利的实现；后者“以地方为本”，着眼于高等教育为民族地区经济发展提供智力资源。

由于我国民族居住格局复杂，民族高等教育也是复杂多样。本文以5个民族自治区作为考察对象，分析我国民族高等教育发展规模与民族地区人口和经济的适应性，判断我国民族地区高等教育发展水平与全国差距的实际情况。对于高等教育规模的计算一般采用包括研究生(博士与硕士)、本专科生、成人高等教育、网络教育等各级各类学生在学总规模这样的宽口径[9]，但在使用宽口径时，由于统计范围较大，会出现各类数据不太完整，部分自治区在某年或某类数据统计上出现缺口，从而影响结果的一致性。因而本文选取2008—2017年相对比较完整的高校本专科人数和研究生人数来进行分析。

(一)每十万人口在校大学生数和每十万人口毕业生数比较

2008—2017年5个自治区高校每十万人口在校大学生数和每十万人口毕业生数与全国一样，都呈逐年递增趋势(见表1)。

表1 2008—2017年5个自治区高校每十万人口在校大学生数/毕业生数 单位：人

注：表中数据根据2008—2017年《全国统计年鉴》《西藏统计年鉴》《新疆统计年鉴》《广西统计年鉴》《宁夏统计年鉴》《内蒙古统计年鉴》整理。其中2014年《西藏统计年鉴》中的高校在校生人数包括研究生，本表做了剔除，以与其他几个自治区一致，只包括本地高校普通本专科生

将5个自治区高校每十万人口在校大学生数与全国相比，可知除广西2016年后高等教育发展速度高于全国外，其他4个自治区高等教育发展速度一直低于全国平均水平。宁夏、内蒙古高等教育规模与全国平均水平较为接近，其中宁夏近年来高等教育规模增速较快，而内蒙古高等教育规模发展速度开始趋缓。西藏、新疆每十万人口在校生数与全国平均水平相差较大，其中新疆在校生规模发展速度比较平稳，西藏与全国的水平不断拉大(如图1)。可见，5个自治区尽管都属于民族地区，但是由于自然环境、经济发展水平和对民族区域高等教育发展问题的理解相差较大，相互间的高等教育发展水平也很不均衡。

将5个自治区作为一个整体与全国比较，2008—2017年5个自治区每十万人在校大学生数与全国平均水平仍然存在很大差距，并且一直保持着一定的比例(如图2)。计算可知10年间这一比例均值约为0.74∶1.

图1 5个自治区高校每十万人口在校大学生数与全国平均水平比值

图2 5个自治区整体每十万人口在校大学生数与全国平均水平比较

5个自治区高校每十万人口在校大学生数整体低于全国平均水平，并不意味着民族高等教育整体规模与全国平均水平差距过大。由于未能得到其他4个自治区本区生源全国高校毕业生数或在校生数的完整数据，这里仅以西藏自治区为例。西藏区属高校招生规模与西藏高中毕业生参加高考的公平性问题是两码事，观察西藏自治区高等教育规模，还需要把区内外高校在藏招生规模考虑进去。从图3不难看出，西藏籍高校毕业生全国占比与西藏人口的全国占比基本接近。就整体规模而言，西藏地区高等教育与全国发展水平的差距已经很小。只不过由于自然环境恶劣，加上受经济水平、师资水平等制约，西藏地区高等教育对内地高等教育系统招生的依赖程度较高。

图3 西藏籍高校毕业生全国占比与西藏人口全国占比的比较

注：西藏籍全国高校毕业生数和全国高校毕业生数都来自于各大权威新闻门户网站相关报道；西藏和全国人口数来自《中国统计年鉴》

(二)每亿元国民生产总值负担在校大学生数与毕业生数

每亿元GNP负担高校毕业生数这一指标主要是衡量经济发展水平对高校毕业生就业的承载力，包括经费投入能力与毕业生接受能力。对全国和5个自治区每亿元GNP负担在校大学生数进行分析后发现，整体上全国和5个自治区近10年高等教育规模都逐渐减缓(见表2)。需要指出的是，尽管经济发展水平较其他几个自治区落后，但西藏籍少数民族大学生受就业观念的影响，无论是区外高校毕业生还是区内高校毕业生，在就业选择时大都唯“西藏本地为上”，选择回西藏就业，这就使得西藏自治区需要承受较其他地区更大的高校毕业生就业压力[10]。

表2 5个自治区每亿元国民生产总值负担在校大学生数与毕业生数 单位：人

注：表中原始数据来源同表1

图4比较直观地展示了5个自治区每亿元国民生产总值本地高校在校大学生数与全国的比值。2008—2012年，西藏每亿元地区生产总值负担在校大学生数一直高于全国平均水平，但从2013年开始逐年下降并低于全国平均水平。宁夏与之相反，从2008—2012年每亿元国民生产总值负担在校大学生数一直低于全国平均水平，但从2013年开始上升并高于全国平均水平。新疆和内蒙古十年来一直低于全国平均水平。广西2008—2017年每亿元国民生产总值负担在校大学生数一直高于全国平均水平，且在2012年后高于其他4个自治区。除西藏外，其余4个自治区国民生产总值负担在校大学生数与全国平均水平相比，十年来基本处于上升趋势。

图4 5个自治区每亿元GNP本地高校在校大学生数与全国平均水平比值

图5 5个自治区整体每亿元GNP在校大学生数与全国平均水平比较

如果把5个自治区作为整体来看，其高等教育发展规模与全国平均水平的差距在逐渐缩小。如图5所示，与全国相比，2013年之后，5个自治区整体每亿元GNP负担高校在校生数下降速度趋于平缓，到2017年开始接近全国平均水平。

(三)高校在校生中研究生占比

在高等教育进入大众化阶段后，研究生教育承担着高层次人才培养的重要任务。从2008—2017年，5个自治区在校生中研究生占比提升较慢，且与全国平均水平相差甚远(如图6)。

图6 5个自治区高校在校生中研究生占比

注：数据来源于2008—2017年全国和五大自治区统计年鉴以及五大自治区《国民经济和社会发展统计公报》

三、正确看待民族高等教育发展规模：必要性与可行性

上文统计分析了5个自治区民族高等教育发展规模的现状，如何看待这些图表所呈现的事实成为民族高等教育政策制定的关键。无论从每十万人在校大学生数或毕业生数、每亿元GNP在校大学校数或毕业生数，还是从在校大学生中研究生占比来看，5个自治区高校与全国平均水平在上述主要指标方面都存在着很大差距。单从西藏自治区来看，全国高校的西藏籍在校大学生数全国占比与西藏人口全国占比已经比较接近，西藏高等教育发展整体规模基本实现了与全国的均衡化。其他4个自治区的相关数据暂未获得，所以还不能得出相同的结论。如何正确看待民族地区高等教育发展规模与全国平均水平的关系，若不能从理论上解决这一问题，那么面对同样的民族高等教育发展规模数据，反对和支持民族高等教育规模均衡化的人都可以视为对自己有利的证据。另外，我们可以看到，由于各地在民族高等教育发展规模问题上缺乏共识，在5个自治区内部，高等教育发展规模缺乏共性，上文中代表各自治区的曲线都显得比较杂乱。因此，加强民族高等教育发展规模问题理论研究，凝聚社会共识，显得重要而迫切。

(一)以均衡促公平:民族高等教育规模均衡发展的必要性

促进教育公平，推动民族关系和谐发展，是我国民族教育政策的基本价值取向之一[11]。如上所述，对于2008—2017年5个自治区高等教育发展的整体规模，无论是从与民族地区人口发展规模的适应性还是与民族地区经济发展规模的适应性，或是从高等教育本专科和研究生规模来看，其每十万人口在校大学生数、每亿元GNP负担高校在校生数以及在校生数的发展规模和速度，与全国平均水平相比都还存在较大差距。国务院《关于加快发展民族教育的决定》(国发〔2015〕46号)提出，到2020年，我国民族地区教育整体发展水平及主要指标要接近或达到全国平均水平，逐步实现基本公共教育服务均等化。要实现2020年民族地区教育整体发展水平及主要指标接近或达到全国平均水平的目标，还需要进一步加大国家对民族地区教育的扶持力度，提高民族地区高等教育发展水平，从而进一步促进高等教育均衡化发展。考虑到历史欠账问题，民族地区受高等教育人口数与平均受教育年限都远低于全国平均水平，民族地区高等教育继续保持较高的增长速度是必要的。

1.从政治角度来看，每个少数民族学生都享有平等的接受高等教育的权利

公民在法律面前一律平等，这是我国宪法的庄严承诺。这意味着一个公民，无论他或她属于哪个民族，出生在哪个地区，都享有平等的权利，包括接受高等教育的权利。我们不能因为少数民族地区经济发展水平落后，就否定少数民族学生接受高等教育的权利，因为我们是统一的社会主义国家。民族地区经济发展水平落后给民族高等教育发展所带来的制约，如高等教育经费投入问题、毕业生就业问题，都需要而且可以在“全国一体化”的基础上加以解决，这是政治上维护国家统一的必然要求。当然，每个少数民族学生都享有平等的接受高等教育的权利，并不是说每个少数民族学生都应该接受高等教育，而是说少数民族学生接受高等教育的机会应该与全国均衡，主要指标接近或达到全国平均水平。

2.从经济角度来看，经济全球化背景下“民族高等教育规模适应论”是个伪命题

“民族地区经济发展水平与我国其他地区有着十几年甚至几十年差距，因此民族地区高等教育发展规模就应该与我国其他地区保持十几年甚至几十年差距”的观点，是民族高等教育领域的机械适应论，是站不住脚的。持这种观点的人忽视了这样一个事实，即在经济全球化的背景下，民族地区的经济发展虽然与其他地区有着很大的距离，但它们仍然与其他地区处于同一时代。经济全球化给民族地区的农业、工业、服务业和传统手工业都带来了巨大冲击，民族地区经济发展已经与全球一体化融为一体，并成为全球一体化生态链条下的薄弱环节。就民族地区农牧业发展而言，机械化、农药、化肥等的使用，加上现代生活消费品的使用，导致农牧业人口生产和生活成本上升，所需资金需要通过与全国乃至全球交易来获得，而在这种交易中受教育程度较低的农牧民又天然处于劣势。就工业发展而言，民族地区存在“后发劣势”。例如，即使其他条件允许，民族地区现在要发展电视机、手机生产、汽车生产，也很难在全球和全国厂商的激烈竞争中生存下去，民族地区在很多工业领域已经失去了发展的先机。就服务业而言，低教育程度者也很难获得就业机会，即使就业也很难获得理想的薪酬。至于传统手工业的市场就更加萎缩，现在即使是民族服装，其布料都更多来自于现代化的工厂而非手工作坊。民族地区当然可以在工业、农牧业、服务业等领域走特色化的道路来取得差异化竞争优势，但这种特色化的道路对人才的素质提出了更高的要求。所以，那种认为民族地区高等教育规模发展可以和民族地区经济发展相适应的观点，尽管本意在于关心民族地区经济社会健康发展，却在经济发展和高等教育发展领域实际上把民族地区经济发展视为与全国、全球绝缘的“孤岛”。如果否认民族地区青少年接受更好教育的必要性，将导致大量少数民族人口挣扎在低端就业市场之中，甚至徘徊在任何就业市场之外。

3.从生态角度来看，民族地区的生态屏障地位决定了其工业和农牧业很难吸纳足够人口就业

民族地区工业和农牧业发展除了受到全球化的冲击，还受到生态环境的限制。我国广大民族地区，特别是5个少数民族自治区，都处于生态比较薄弱的地带，是国家生态保护的重要屏障，生态战略地位非常重要。这些地区的生态环境一旦被破坏，不仅当地人民的生活环境会更加恶劣，全国乃至全球都会受到严重影响。在这种情况下，民族地区很难发展劳动密集型产业，因为这类产业往往也是高污染的代名词。民族地区的农牧业发展也受到生态保护战略的限制，退耕还林、退牧还草等政策的实施非常必要，但是如果大量少数民族人口留在农牧区，人口越来越多，那就意味着国家要花越来越多的钱进行生态补偿，实际上等于花钱把这些人口“养起来”，由此国家的财政负担也会越来越大。“民族高等教育规模适应论”者主张让少数民族接受“与当地经济发展水平相适应”的教育，结果只能是让大量受教育程度不足的人口留在家乡，给民族地区发展和国家发展造成很大的负面影响。

由上可见，基于全国高等教育大众化发展带来的民族地区青少年接受高等教育需求的不断增长与基于经济全球化给民族地区经济发展和就业带来的冲击与限制，就构成民族地区高等教育发展所面临的基本矛盾。解决这一矛盾的关键不是压缩民族高等教育的规模，而是通过受教育时间的延长等措施，提高少数民族人口的素质，进而提高他们的就业竞争力。

(二)以时间换质量:民族高等教育规模均衡发展的质量保障

“民族高等教育规模适应论”者反对民族地区高等教育规模与全国均衡化发展的另外一个理由是民族地区基础教育薄弱，民族高等教育规模过大必然导致教育质量的下降，从而导致民族地区人才水平的下降。只要我们把没有接受过高等教育的人也纳入民族地区人才建设的视野之中，就很容易明白这样一个简单的道理，那就是民族地区人口受教育年限越长，民族地区人才队伍的整体水平越高。通俗地讲，我们可以称之为民族教育领域的“以时间换质量”策略。其实这个观点并不新鲜，在我国民族教育领域已经有所使用。例如，民族预科政策，实质上就是通过增加教育时间来弥补少数民族大学生学业基础上的不足。再如，目前西藏实行15年免费教育，从幼儿园到高中(包括普高和职高)都免收学杂费，学生还可以享受一定的生活补助。对于受历史、语言等因素影响导致基础教育薄弱的西藏地区而言，少数民族学生只有接受更长时间的教育，才可能与其他地区学生拥有相当水平的发展能力。受国家财政能力限制，民族地区高等教育领域目前不可能实施超越其他地方的“积极差异性政策”[12]，但让其盯住全国主要指标均衡发展，则是必要的。

如前所述，至少从西藏自治区来看，“民族高等教育规模适应论”者大可不必把少数民族大学生就业问题都归因于“民族高等教育规模过大”。如果民族高等教育继续与全国留有很大差距，民族地区经济发展面临的问题会更多，毕竟受过高等教育的人相比未受过高等教育的人，总体上来说对经济发展的贡献会更大。如果说目前民族高等教育培养的人才，在水平和就业观念上还存在问题，那么要改变的是这种水平和观念，而不是把部分少数民族学生拒绝在高等教育的大门之外。

目前，民族地区高等教育领域面临的一大问题是研究生招生规模过小，与全国平均水平相比存在很大差距。从“以时间换质量”的策略出发，适度增加民族地区研究生培养规模非常必要，特别是要采取有效措施提高少数民族研究生的占比。以西藏民族大学为例，一方面目前研究生招生规模增长非常缓慢，另一方面少数民族研究生寥寥无几，这两个问题都迫切需要国家、地方政府和学校采取有力措施加以解决。

(三)以减税促就业:民族高等教育规模均衡发展的就业保障

一些人反对民族高等教育规模均衡化的另一个根据是少数民族大学生的就业问题，认为既然目前少数民族大学生就业已经存在很大困难，那么如果进一步推进民族高等教育均衡化发展，少数民族大学生的就业问题岂不会更加严峻？这一观点的错误在于，只看到少数民族高校毕业生就业有压力，却无视没有接受高等教育的少数民族人口同样有就业问题；只看到少数民族高校毕业生择业观念对其就业产生影响，却无视低受教育程度少数民族人口的低水平就业问题。一方面，少数民族高校毕业生就业观念是制约其就业的一个重要因素，需要加强教育和引导；另一方面，企业是否愿意聘用少数民族大学生也是解决少数民族大学生就业问题的关键。目前我国正在实施减税政策来促进经济的发展。在这方面，借鉴美国就业领域的“肯定性行动”政策，我们提出“两个减税”的政策建议，以促进少数民族大学生就业问题的解决。

1.对民族地区企业减税免税，增加少数民族大学生就近就业机会

累积循环因果原理告诉我们，“某些区域由于初始优势而超前于个别的区域发展, 在既得优势的基础上会继续超前发展, 即发展快的地区发展更快,发展慢的地区发展更慢”[13]。这一理论有助于我们理解全球化时代民族地区企业发展所面临的后发劣势。解决民族地区企业后发劣势问题，促进民族地区经济发展，需要提高民族地区自身的就业人口容纳能力，因而减税免税非常必要。国家应对既符合民族地区生态环境保护需要又能吸纳较多少数民族劳动力的企业给予税负减免，以鼓励更多企业在民族地区投资，增加民族地区人口就近就业的机会。

2.对少数民族大学生就业企业减税免税，增加少数民族大学生全国就业机会

美国为了解决黑人等族裔在就业领域所处的不利地位，在1964年颁布《民权法》中制定了保障少数族裔公平就业的3项措施:严格规制就业领域的歧视行为；实行积极的社会干预政策，要求合同商确保合理的少数族裔雇佣目标；加强少数族裔就业培训,提高就业竞争力[14]。这一政策在实施中虽然备受争议，历经曲折，但在促进黑人族裔就业方面还是取得了显著的效果[15]。我国当前针对西藏、新疆推出的“就业援藏”“就业援疆”政策与此有相似之处，但主要局限在国有企业、国家机关和事业单位。虽然也不缺乏私营企业提供援藏、援疆就业岗位，不过更多是出于援藏、援疆省级地方政府的行政命令，其所提供的岗位缺乏对两地高校毕业生的吸引力。因此，我们建议对招收就业严重困难地区少数民族大学生数量较多的企业采取减免税负政策，促进“就业援藏”“就业援疆”等政策对民族边疆地区的“精准扶贫”，对于参与企业而言成为一个“双赢”的经济行为。此外，还可以给予这些企业足够的少数民族职工培训补助，以促进少数民族职工的终身化学习和持续的职业发展。

同时，需要指出的是，“民族高等教育规模适应论”与“高等教育适应论”是两个不同的概念，我们对“高等教育适应论”之争本身不持任何立场，也认可民族高等教育在学科和专业建设等方面应适应民族地区的经济社会发展，在数量适度增长的同时更应重视质量的提升。少数民族大学生的入学、就业公平问题，归根结底还是要靠提高民族教育质量来解决。