农村集体经营性建设用地使用权流转中农民权益的法律保护

刘永婷

【摘 要】 随着国家城镇化的推进，对农村集体建设用地的使用权流转逐渐由管制向规制发展，基本确定了统一城乡建设用地市场的政策目标。由于现行上位法有待完善，农村集体建设用地使用权流转，特别是经营性建设用地使用权的流转多为试点展开，如何构建既保障农民合法权益，也能高效盘活资源的规则体系是目前亟待解决的问题。本文试对现状下对农民权益保护存在的问题进行分析，以期提出合理的建议。

【关键词】 农村集体建设用地 农村集体建设用地使用权 农民权益

一、相关概念及问题的提出

我国的土地实行所有权公有制制度，按照所有权不同可以分成以下两类：第一类是国有土地，第二类为集体所有土地。集体所有土地根据用途区分为：农用地、建设用地和未利用地。集体建设用地指的集体所有用于建造建筑物、构筑物的土地，按照功能不同，分成集体经营性建设用地、农民宅基地、农村公共基础设施用地等。在规模上，村民宅基地与经营性集体建设用地是集体建设用地的两大主要类型。

根据我国2004年修订的《土地管理法》第四十三条可知，集体土地利用含两大类：一是征收为国有土地利用;二是继续按照集体土地利用。其中，集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原本属于农民集体所有的土地征收为国有，我国《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律法规中已对此提供了法律基础，不在此文中进行探讨。

对于继续按照集体所有权使用的，就宅基地而言，其本质为村集体成员居住自用，具有较强的人身属性，农民往往具有较强的自主权;公共事业性用地用途包括建设文化场所、学校、体育、卫生设施、农机站、兽医站等与农业生产有关设施等;集体经营性建设用地指的是具有生产经营性质的相应集体建设用地。土地作为生产要素之一，兼具资产属性和商品属性，尤其对于集体经营性建设用地而言，往往与产业建设等规模性经济行为相关，其资产属性更为突出。但由于受到多种因素的限制，集体经营性建设用地流转尚缺乏充足的法律保障，法律法规可操作性不足，利益分配关系尚不明晰，导致在相应建设用地流转过程中，农民权益无法得到充分的保障。

二、农村集体经营性建设用地流转形式及问题分析

集体经营性建设用地目前最常见的利用方式包括：入市流转、利用集体土地建设租赁住房、建产业项目（可以由村集体经济组织自行开发运营、成立镇级联营公司统筹利用，或由村集体经济组织利用土地入股与社会资本成立联营公司共同开发运营等）。

2008年十七届三中全会提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，2015年，党的十八届三中全会提出了“建立城乡统一建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地同国有土地同等入市、同权同价”，农村集体经营性建设用地入市有了充足的政治背书。同年2月，国务院在全国范围选定了15个县（市、区）开展试点先行，次年9月，试点范围扩大到33个县（市、区）。随着试点工作的推进，在大方向上明确了相应流转形式， 但是也逐渐凸显了实践中存在的问题，并随着入市的开展逐渐复杂化。

（一）集体经营性建设用地流转的范围界定模糊

“集体经营性建设用地”在法律上除《土地管理法》第43条“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集體所有的土地”有所提及，并无统一的界定。《试点意见》将集体经营性建设用地界定为“存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地”。“存量”强调的是此次改革解决的是历史遗留，对于新增经营性建设用地不在上市流转的试点范围。集体经营性建设用地使用权的流转虽然自始存在，但是在租赁、抵押、贷款等权利属性上始终存在障碍，而此类权利的实现正是其流转所带来的重要价值之一。倘若企业因使用集体建设用地而发生争议时，试点流转管理办法也很难成为司法裁决的援引依据，而只能以上位法律为依据，通过流转取得使用权的一方容易陷入被动。

（二）产权主体不明晰

依据我国《宪法》《民法通则》《土地管理法》以及《物权法》等法律规定，农村土地所有权的主体为农民集体，分别由乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、村内各该农村集体经济组织或村民小组代表行使。 这就意味着权利行使的代表，并非所有权人本身，容易导致权利行使机制不顺畅。在集体经营性建设用地入市试点地区，相应行使主体及其代表形式多样，除传统的集体经济组织、村民委员会外，相关资产管理公司、农业合作社、股份经济合作社等逐步成为入市交易主体，甚至由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民以及企业法人等。

在这种情况下，既加大了入市问题决策难度，也提高了相应协商成本;而且由于集体内部的意见分歧等问题存在，也可能会损害公平市场交易，甚至妨碍入市后的合同履行;另外多种类型的土地所有权人代表、代理的是否具有合法性仍然存疑。

（三）农民权益保护尚未形成良好机制

虽然在农村基层治理中建立了例如“四评议两公开”等多种议事机制以确保村民的知情权、参与权，但是在实践中，多为村级组织代表村民行使权利，村民本身缺乏表达机会，村民的意愿往往被少数村干部及相关政府部门的意愿所取代。土地的流转事关农村规划发展的根本，在流转中缺乏知情权和监督机制，农民土地流转的收益权将得不到有效的保障。而对集体与村民之间的收益分配方面，与地域、发展水平等关系密切，比如在距离城市较近的近郊或城中村地区，农民对流转的意识比较强，权益受损程度较小，且建设用地使用权的产生的收益较高。而在距离城市较远农村地区，尤其是一些偏远农村，山区，农民权益受到损害的程度比较严重。

因现阶段农村集体经营性建设用地使用权入市仍处在试点探索阶段，未纳入试点的地区不能依此进行流转，由于缺乏相关的法律规范，自发流转的现象仍然比较严重。相比于“入市”，“隐形”入市行为对农民权益的侵害程度往往更为严重。且由于无法经合法程序予以相应确权，交易得不到法律保障，也会造成集体建设用地使用权的无序流转，给土地管理造成了极大难题。

三、流转制度的完善

（一）上位法依据的完善

当前，我国正在进行新一轮《土地管理法》修订，本着 “逐步建立城乡统一的建设用地市场”的目标，“集体建设用地使用权”的法律赋权将会逐步纳入修訂考量当中。在2018年12月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议。审议的《土地管理法修正案（草案）》，删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原有规定（原第 43 条），如此一来，将为集体经营性建设用地入市提供法律基础。

（二）规范入市程序

当前，国家也在大力推进农村集体经营性建设用地确权登记颁证工作，在此基础上，制定好相应集体经营性建设用地入市等流转行为的决策规范、交易方式、工作程序、耕地保护、收益分配、风险评估等具体操作性规范，加强监管，充分执行信息披露制度，保障农民集体、企业法人、监管部门等相关主体的知情权，逐步建立起普遍适用的城乡统一的建设用地市场。

（三）理顺收益分配关系

对于流转收益分配问题，有观点认为应当归农村集体，也有观点认为应该归属国家。结合我国当前社会保障体系尚未完善的国情，尤其是对农民的社会保障体系存在较大空白，土地权益对于农民来说，仍是生存之根本，故在土地使用权流转收益的分配上应当坚持以农民利益为前提。但是为了保障公共管理和公共服务的可持续性，也应该平衡好国家、集体的利益，只有这样，才能够顺利推动集体建设经营性建设用地入市，且有利于维护社会稳定。

四、结语

在新一轮土地制度改革“缩小土地征收范围”的基本思路之下，允许集体建设用地，特别是集体经营性建设用地进入市场，实行与国有建设用地“同等入市、同权同价”，有利于充分发挥市场在土地资源配置中的调节性作用，激发土地利用的更大价值。在总结试点的经验教训基础之上，下一步的规则制定当中，更要最大程度实现农民土地权益，从本质上促进同地同权的城乡一体土地交易制度的形成，助力我国乡村振兴战略早日实现。

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