扶贫领域村干部贪腐的生成逻辑及治理对策

王雅

【摘 要】 本文通过分析湖北省纪律监察网公布的2017年8月至2018年8月的229起贪腐案件，总结出了扶贫领域中“微腐败”存在涉案范围广、村干部涉案比较高、多扶贫资金地区多腐败和腐败数额不同但影响恶劣的特点，发现村干部贪腐行为的产生从可以从他们想腐败、能腐败和敢腐败这三个维度来进行分析，最后尝试提出了治理对策。

【关键词】 精准扶贫 基层贪腐 “微腐败”

自习近平总书记在湘西州十八洞村提出“精准扶贫”理念以来，扶贫工作得到了广泛开展，截至2017年，我国农村已有5564万人口实现脱贫，扶贫成效十分显著。党的十九大报告指出，目前我国仍有4000多万民众尚未脱离贫困标准线[1]。解决剩余人口的贫困问题不仅是脱贫攻坚的重要任务，也将直接影响到2020年建成全面小康社会目标的实现。

为了顺利开展扶贫工作，党和国家面向广大贫困地区注入了大量的资金和项目专门用于扶贫。实施精准扶贫政策能够有效的改善贫困群众的生活状况，也能增加公众对党和国家的支持与信任。但是，在实际的扶贫工作中，屡屡被曝出的“微腐败”问题在很大程度上制约了扶贫效果的有效提升，习近平总书记曾指示：“要坚持‘老虎、‘苍蝇一起打”[2]。

一、扶贫领域微腐败的主要特征

（一） “微腐败”的涉及范围广

在湖北省纪律监察网通报的229起侵害群众利益不正之风和腐败问题典型案例中，涉案地区已经覆盖湖北省的恩施州、神农架、十堰、孝感、襄阳、咸宁、潜江、天门、武汉、黄石、黄冈、随州、荆州、荆门、宜昌、鄂州等地区。由于研究样本只包括2017年8月至2018年8月这一时间段的通报案件，样本数量还不够全面，所以很可能存在虽不属于这个时间段但同样被曝光过的其他地区存在。以仙桃市为例，它曾在2017年1月被通报过存在8起反腐问题的典型案件，但由于它不属于本次样本研究的时间范围之内，因此未被纳入到本次样本总数之中。通过分析在这229起通报案例，可以发现，被通报的涉案地区一共涉及了湖北省的16个城市，这说明“微腐败”的存在并非个别现象，事实上已经呈现出了普遍性和严重性的特点，需要引起重视。

（二）村干部涉案比例高

我国村干部从数量上来看，比乡镇干部要多。虽然从法律上看，村干部拥有的权力并不大，但由于它们具备着接近群众和直接管理上级拨付的扶贫资金这些优势，因而他们出现违规操作的可能性变大。在纪律监察网公布的2017年8月—2018年8月的229起扶贫腐败案件中，案件曝光的腐败主体涉及县、乡镇、村三级，由于村干部本身数量最多，涉案主体也更多集中在村一级。在这些通报案例中，村干部涉案的共有151起，占总数的65.9%，其中涉及到了村“两委”的多个职务，具体来说，在村一级贪腐的涉案主体中，以村支书、村组长的最为严重，与此同时，村委会主任、村妇女主任、村会计等也均有涉及。

（三）多扶贫资金地区多腐败

我国幅员辽阔，地区在自然条件和经济社会发展水平上都存在很大差异，所以国家对扶贫地区拨付的专项资金主要是根据当地贫困程度的高低来确定，扶贫资金的多少与贫困程度呈正比。在2018年湖北省扶贫的分配款项中，获拨扶贫资金量排名前五的地区分别是十堰市、恩施州、黄冈市、宜昌市和孝感市，通过对通报的229起案例进行分析，可以发现这五个地区被曝光的次数分别达到6次、39次、27次、8次、8次，共计128次，占比超过了样本总数的50%。可见，地区的扶贫资金越多，工作人员要抵御的物质诱惑越大，他们产生腐败行为的可能性也越大。

（四）腐败金额大小不一，影响恶劣

虽然229个通报案件中的具体涉案金额尚未进行完全公开，但从那些已有公示数额的案例中可以发现，各贪腐主体在贪腐数额上存在较大差别。比如在2017年8月4日，案例通报的兴山县扶贫办主任舒某贪污金额高达几百万，2017年在8月12日通报的建始县茶园沟原党支部书记齐某违规建档，伙同农户骗取国家资金15600元，个人在其中获利1600元，还有一些基层干部进行的是冒领、骗取国家危房补贴、教育等相关数额的补贴这些违规行为。在这些通报案例中，虽然它们在表面上存在着数额大小的差别，也有形式和手段的不同，但它们违法的性质是一样的，影响恶劣。

二、村干部贪腐行为的生成逻辑

村干部贪腐行为的产生是多种因素综合作用的结果，本文主要从村干部想腐败、能腐败和敢腐败三个维度来进行综合分析。

（一）村干部想腐败

1.显性收入低

一方面，村干部不同于政府工作人员，他们没有编制，工资水平不高。虽然近年来忙碌于村干部选举的富人和“能人”并不少见，但他们看上的是当上村干部能带来的政治和经济资源，村干部本身的工资对他们意义不大。然而，在中国，普通的村干部才是大多数，对普通的村干部而言，工资是他们收入的重要组成部分，但有些地区的村干部月工资还不足一千。作为家庭的经济支柱，村干部微薄的工资收入甚至无法养家糊口。

在另一方面，随着农村外出务工人员增多，村民们的收入较过去有了较大提高，生活水平逐渐上升。但是，对于村干部来说，他们不仅要忙于自家农活，还要负责村集体的日常事務从而不便进城务工。这样一来，村干部的收入有时可能比本村村民还低，这种较低的工资显性收入和逐渐扩大的收入差距，容易使得村干部在心理上产生收入和地位不相等的不平衡感。因此，他们可能会想要铤而走险，趁自己有权力的时候赶紧捞一把。

2.利益驱使大

2018年中央拨付到各省的扶贫专项资金共计10609512万，其中湖北省382175万。各市县实际收到的扶贫资金来自中央和省级政府的双重投入，但扶贫资金并不会直接进入贫困户手中，而是先到村集体，再由村集体以恰当的形式合理分配给贫困群众。但是，扶贫资金是否真正按照要求来进行使用，是否能够真正落入贫困户的口袋，都与村干部在其中发挥的作用密切相关。当村干部面对较大的利益诱惑时，如果不能加以有效制约，他们便容易铤而走险，以身试法。

（二）村干部能腐败

1.上级监督制约力度小

近年来，上级监督呈现出的弱化趋势，是村干部产生贪腐行为的重要原因。一方面，目前影响村干部选举的因素发生了变化，其中包括乡镇政府对村“两委”环节选举的影响力降低，从而使得村组织对上级的依赖性大大降低。另一方面，出门务工的村民人数不断增加，村民的收入来源日趋多样化，从而使得村民对村集体及乡镇政府的依赖性也逐渐减弱 [3]。

与此同时，国家又要求惠农政策的实施必须落实到农村中、到农民身上去。乡镇干部深知村干部比他们自己更了解村庄的内部情况，如果没有村干部的支持，很多的政策将无法在农村得到有效实施，从而会使得乡镇官员的工作绩效大打折扣。出于这种考虑，乡镇干部会选择对村干部的一些贪腐行为“睁只眼闭只眼”。

2.村务信息公开程度低

虽然2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了村务公开的原则、范围、程序等内容，但在实际操作过程中，村务信息的公开工作依然进行得不到位，村干部也并没有真正成为村民心中的代理人。

在村集体中，村务信息公开内容中常有与村民不相关或不重要的政策，有时也存在着公布信息不及时、公布内容不全面的问题，再加上农村的信息传递本身不如城市便捷，村民对国家相关政策的了解程度有限。村民对国家各种扶贫和惠农政策了解得不够，他们自然也就無法准确辨别基层干部的行为是否恰当，也很难真正的对他们实行有效监督，这种信息的不对称性为村干部在扶贫领域能够谋求不当利益预留了很大的操作空间。

（三）村干部敢腐败

《中华人民共和国宪法》和《村民委员会组织法》等法律虽然可以规范村级管理，但对于村干部的违法行为应进行哪些处罚的规定还较为模糊，这一方面使得村干部对违法的后果还未做到全面而准确的认识，另一方面也说明了现有法律对他们的震慑力度有限。虽然我国针对公职人员贪腐已经有了十分明确的法律规定，但村干部的性质不是工资福利由财政负担的工作人员，他们不属于公务员行列，因而就不能适用公务员法。

当村干部缺乏有效的监督制约，在法律规定上又存在着模糊之时，他们很容易产生“抓不住我、不会抓我”的侥幸心理，从而使贪腐的胆子一点点壮大，到后面便也就自腐不觉了。

三、治理村干部贪腐的对策建议

（一）提升工资待遇，增加扶贫奖励

要减少扶贫工作中村干部的贪腐行为：第一，应当要意识到村干部也有作为普通人的基本生活需求，需要适当提升工资待遇来保证他们的生活水平，可以对村干部适用由“基础工资+岗位津贴+绩效考核报酬+村集体经济提成”组成的报酬体系，同时要对村干部这个群体的医疗和养老问题予以重视 [4]。第二，将村干部的工资与扶贫效果相挂钩，对于那些在扶贫领域工作中表现出色的村干部进行奖励。奖励作为村干部不用考虑风险的纯收益，还是一种挣得“面子”的荣誉，能够提升他们的工作热情，减少腐败违法行为。

（二）开放村务信息，加强监督制约

为了减少村干部在扶贫领域的贪腐行为，必须要加强对村干部行为的监督和制约，包括加强来自乡镇政府自上而下的监督和来自村民自下而上的民主监督。

1.加强自上而下的监督

第一，要落实县乡两级党委的主体责任。明确各县委书记、各乡镇党委书记本身的职责，对那些基层贪腐行为最猖獗地区的领导也一并予以处罚，通过严格追究其监督不力之责来对上级形成压力。这样一来，上级领导出于对自己仕途的考虑，将在很大程度上改变过去那种对村干部违法乱纪采取的纵容态度。第二，要发挥出县乡两级纪委的监督职能。针对那些敢动扶贫奶酪的贪腐村干部，应明确无论他们所涉及资金数额的大或小，都应认定其利用职权来违法乱纪的事实，不能因为所涉及的金额不大就网开一面。

2. 完善自下而上的监督

要实现村民对村干部的民主监督，推进村务公开相关工作的开展，可以从以下两方面入手。第一，要保证村务公开不流于形式，公开内容必须全面、具体和及时，对于村民存在疑问的地方，村干部需要做出有效回应;第二，要保障村务公开形式上的多样化，将传统手段和现代手段进行结合。传统的信息公开方式有利于为文化水平较低、年龄较大的村民了解村级情况的机会，但是，针对农村的年轻人，便可以依托互联网的方式来向他们进行村务公开，给村民带来了便捷。

（三）加强教育培训，完善法律法规

1.主观层面——提升村干部的素质

为了有效提升村干部群体的思想政治和思想道德文化素质。第一，基层党组织要充分重视对村干部的思想政治教育，通过讲党课、模范人物宣讲等多种方式来提升他们对于党性观念、法治观念等方面的认识，保证对村干部思想教育的经常化;第二，要敦促村干部形成正确的人生观、价值观和世界观，不断提升村干部的思想道德素质，使他们能够用更高的道德标准来严格要求自我，而不是以“经济人”标准来衡量工作成效;第三，要对村干部进行法律相关知识的培训，使他们认识到什么是坚决不能碰的底线。

2.客观层面——完善现阶段的法律

为了有效的规范村干部的行为，当前国家可以通过完善《中华人民共和国村民委员会组织法》及其他相关法律，来对村干部贪腐行为的处罚进行明确规定。法律不仅需要完善，它的实施也应当是严格而有效的，必须要明确村干部违法行为的惩罚力度，尤其是对那些把手伸入扶贫领域的村干部予以严肃处置。当然，这不仅是对违法者本人的处罚，也能够对其他人起到有效的震慑作用，使大家都不敢腐，最终才能够实现整个精准扶贫工作绩效的提升，实现整体脱贫。

【参考文献】

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

[2] 习近平：反腐要“老虎”“苍蝇”一起打，央视网，2013年1月22日，http：//news.cntv.cn/2013/01/22/ARTI1358835841806906.shtml.

[3] 沈孝鹏.精准扶贫领域“村官”腐败的发生诱因与预防机制——基于中部6省168起典型案例的考察[J].宁夏社会科学，2017（06）：42.

[4] 张露露，王露蓉，夏书明.村干部贪腐的生成逻辑及治理对策[J].领导科学，2017（15）：17-19.