地方政府基本支出预算管理优化研究

傅倩

【摘 要】 近年来，我国公车改革已经取得了明显的成效，打破了以前数量多、标准高、支出大的情形，严格按照预算管理的要求，使公务用车的支出更加有效和充分。但在地方政府基本支出预算管理方面，支出使用不规范、预算编制不合理等问题依然存在，因此，对于地方政府基本支出预算管理必须要进行优化。本文通过探讨地方政府基本支出预算管理的现状及其存在的问题，在我国公车改革实践的基础上，借鉴公车改革的成功经验，为地方政府基本支出预算管理的优化提出相关建议。

【关键词】 地方政府 基本支出 预算管理 公车改革

政府支出预算是政府根据所取得的资金的数量，为履行其职能，制定资金使用计划。政府支出预算管理的实质是在市场经济的基础上，按照国家法律、法规的要求，对支出预算进行监督与规范，从而保证资金的正确使用，充分发挥政府职能。按照行政单位预算管理要求进行分类，可将支出分为基本支出和项目支出。其中，基本支出是行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作任务发生的支出，包括人员支出和公用支出。

一、地方政府基本支出预算管理现状

（一）初步实现部门预算

地方各级政府预算都在同一水平（包括直接单位）组成的部门预算。因此，基本支出预算也是由各个政府部门制定。部门预算是集成的预测和决策的全面工作。2000年，中国开始在中央政府准备的部门预算。另外，由函数预算的制备，还需要部门根据其功能来细化支出类别。2001年，预算支出分为两种类型：基本支出和项目支出，以及固定利率管理是基本支出来实现。2002年，部门预算扩大到所有的中央部门。实践证明，部门预算已经解决的问题，如不规则的预算编制和不完整的内容。它的实施，严格支出预算管理，政府增加财政支出的透明度，是当前财政改革的重要组成部分。

（二）执行政府采购制度的管理要求

政府采购的核心是政府及其附属公司使用财政资金购买商品，项目或服务必须通过合法采购方式和采购程序进行。 2002年，《政府采购法》的颁布标志着中国政府采购工作成熟合法化阶段的开始。根据《关于转发〈国务院办公厅关于印发中央预算单位2007-2008年政府集中采购目录及标准的通知〉的通知》，政府必须根据单位预算收入，根据采购范围，所有属于政府采购范围的采购项目必须编制政府采购预算。对于基本支出，如购买办公设备，办公用品等，地方政府应制定政府采购时间表，并按照财政部门的要求采取集中采购方式。

（三）实行国库集中支付

财政国库集中支付制度是以财政国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，将资金财政国库单一账户体系支付给付款人的制度。地方政府采取财政直接支付和财政授权支付两种方式开支，基本支出也包含在内。按照财政国库集中支付的要求，地方政府应该将所有的预算资金全部纳入国库集中支付的范围，并做好支出内容的划分工作，以便有关日常工作的支出顺利实现。

二、地方政府基本支出预算管理存在的问题

中国的预算管理系统是在20世纪50年代以苏联模式为基础形成的。起初，它具有强烈的计划性。随着市场经济的发展，中国的预算管理体制开始改革。但是，由于主客观因素的影响，财政支出管理明显滞后，特别是地方政府的基本支出预算管理存在一定的漏洞。

（一）基本支出预算管理执行不严

首先，地方政府在编制预算时，特别是在基本支出方面，将有被分配资金的一部分，违反目前的预算法的有关规定，也降低了预算的约束力。同时，在预算单位内部，基本支出预算通过后，部门却没有按照预算使用，使得基本支出预算管理只是一种形式。其次，人大在审批财政预算时，很多时候缺乏人力、物力调查实际情况，对于预算部门提交的预算安排照单全收，往往造成资金浪费，不利于财政资金的合理配置。再者，对于上一年度结转下来的基本支出，一些地方的财政部门会将其直接作为下年的支出，使结余为量，既加大了资金的耗费，又不能真实反映地方的财政状况。

（二）基本支出预算监督机制不健全

目前，地方财政预算的编制与执行的透明度不高，导致监督机制不健全。地方人大是地方政府预算管理的主要监督主体，但是由于财政审议时间短，人大会议难以确定基本支出财政预算的是否合理。在地方政府内部也缺乏相应的监督机制，当预算单位申请到基本支出预算后，后继的使用情况往往不受监管，很多时候地方政府会追加、调整预算。地方政府应当加强对预算执行的领导，支持财政部门严格管理预算支出。另一方面，由于预算信息公开不够及时、全面，社会对地方政府基本支出预算管理的监督也难以进行。

（三）基本支出预算管理缺乏评价体系

20世纪90年代以来，世界各地预算管理的核心在于提高政府绩效。很多西方国家实行了预算绩效管理，但在中国，只有少数地区少数部门正在推行績效预算管理方式。政府的工作准则一向都是"花更少的钱，办更多的事"，但是，往往因为评价体系的缺失，对于政府预算管理的效果难以确定和衡量。这就导致地方政府考虑的并不是如何更有效地使用预算资金，而把重心放在如何获得更多的资金，从而造成了大量资金的浪费，难以产生较好的社会效益。

三、地方政府基本支出预算管理的优化——基于我国公车改革的经验

（一）我国公车改革的实践与经验

1.树立遵循政府预算管理的理念

（1）财政部门遵循预算管理的理念

依照《中华人民共和国预算法》规定，各级政府财政部门必须按照法律、行政法规和国务院财政部门的要求，及时地拨付预算支出资金，不得私自减少预算支出金额，加强对预算支出的监督和管理。财政部门必须对公车支出严格执行预算管理，督促各级政府根据法律规定编制、执行预算。

（2）公车使用部门严格执行财政预算

预算一旦产生效力，政府各部门必须严格执行，不能随意变更。在预算执行过程中，如果出现违反财政预算的行为，必须加以制止或严惩。使用公交车应先编制预算，然后花，严格执行预算，严格控制总线的分配和使用的所有部门。

2.完善相应的公车管理制度

（1）基本支出定额管理

基本支出定额是指财政部门为保障行政单位正常运转和完成日常工作任务所规定的经费支出额度。它是由财政部门或主管部门同财政部门制定。在合肥市某县公车改革的具体实践中，对于公务用车的审查，县会计中心必须严格遵守预算支出限额要求，超出部分不予报销。同时，超编车辆的人员经费、运行支出也一律不予报销，减少因超编的公务用车造成的其他方面的支出。对公车支出实行定额管理，将实际车辆费用与部门预算结合，根据不同地区的物价水平和公车使用情况编制预算，既控制了公务用车支出成本，又规范了公车的使用。

（2）预算约束公务用车支出

根据中共中央财政部预算司发布的《中央本级"三公"经费2017年预算执行和2018年预算安排情况》，2017年关于公务用车购置及运行费的财政拨款预算限额为35.04亿元，在2018年按照5%的比例对其作了进一步的压缩。预算是具有强制力、规范性的，一旦确定就不能随意更改，因此，从预算上减少公务用车支出，取得的改革成效十分明显。

3.加强对公务用车的监督

（1）对公车改革的考评——"公车改革指数"

公车改革指数包括三个一级指标：车辆改革探索，车辆改实施，以及车辆改革效果。其中，改革的积极性和改革的程度是车辆改革探索指数两个二级指标;意见的执行和程序的执行是在车辆改革的实施指数的两个次级指标;人均负担率，监管的完善和车辆改革程度的加深是改善汽车性能指标的三个二级指标。

《新华·公车改革推进指数报告》中，杭州市因为车改探索路径新颖、车改成效显，在2015年公车改革指数排名第一。借鉴杭州市公交改革实践的成功经验，一是通过补贴向公民卡发送相关费用，二是通过市场化方式运营公交服务，利用信息技术安装公交卡。车辆定位系统。三是严格执行《市级机关公务用车制度改革纪律规定》。

关于推进公车改革，公车改革指数发挥着不可忽视的促进作用。各地区考核评估公车改革情况，总结各地区公车改革的成功经验，推进公车改革的进程。

（2）加强立法、司法、行政监督及社会监督

人大应对公车改革的相关问题作专门汇报，各单位财政部门应制定公务用车经费的专项报告，定期反映公务用车的配置和使用情况。目前，财政部对"三公"经费单独列出一般公共预算"三公"经费支出表，从而更方便人大监督。

根据《监督法》和《预算法》的相关规定，全国人大及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督，各级政府财政部门担任检查本级各部门及其所属单位预算执行情况的职责。因此，在监督过程中，中央政府以及各级政府都应该严格按照法律要求进行预算管理，公务用车成本也是预算的一部分。对于违背了法律要求的公车支出和预算管理程序的行为，司法部门要发挥监督职能，及时予以制止。

对于社会公众，提高预算透明度是加强社会监督的重要手段。除了让公众看得到，更重要的是让公众能够看得懂，简单易行的公布方式就是预算。近几年，各级政府都在政府网站上公布了公务用车成本，将公车开支公开化。

（二）地方政府基本支出预算管理的优化

近些年公车改革之所以能够取得良好的成效，是因为中央及地方政府完善了公务用车管理制度，切实实现了真正的预算管理和有效的监督。并且，在公车改革的过程中，适时对车改成效进行评价与反馈，以便进一步推行公车改革。地方政府基本支出预算管理存在的问题与车改前公务用车的情况类似，因此，可以从以下几个方面进行基本支出预算管理的优化。

1.健全预算管理制度

为优化地方政府基本支出预算管理，首先应细化预算内容。在《预算法》中，所有政府收入和支出都包含在预算管理系统中，并由全国人民代表大会监督。根据规定，地方政府应对基本支出实行全面预算管理，以实现预算内容的完整性。部门预算改革实施后，地方政府基本支出的核查有相对明确的规定。原始预算草案按类别划分，并对地方政府的基本支出预算管理进行了优化。应进一步完善预算编制内容，以避免由于省略预算编制主题而对预算资金进行二次分配。

其次，规范预算编制程序。一个好的政府预算，其基本条件是制定的程序规范合法。目前，预算编制过程分为两个部分：制定和审查。财政各级各部门主要负责预算编制工作的组织和实施。人民的各级人民政府负责对预算草案进行初步审查，这将是由人民代表大会，各级审查。地方政府基本支出预算编制必须按照我国公共支出预算编制程序，明确各个环节、各个部门的责任。

最后，推进零基预算改革。从基部增长预算方法不同，基于零的预算意味着在下一年度由预算单元获得的预算资金根据资金的目的以及使用的有效性來确定。它无关，与单位的上一财年的预算。中央政府对深化财税体制改革整体计划强调，中国应该基本上是由现代财政制度的2020年的两个基本特征建立现代财政制度是优化财政支出结构，财政收支是开放的，透明的。零基预算可以满足这两个方面的要求。

2.加强基本支出预算监督

公车改革从内而外，从中央到地方，无一不发挥着监督职能。因此，地方政府基本支出预算管理也应该加强各方面的监督。在一方面，全国人大的代表们应加强监督意识，注重监督地方财政部门的预算编制的合法性与合理性;而另一方面，地方政府应该做的内部监督的一个好工作。尤其是司法部门，必须充分发挥其监督作用，切勿"睁一只眼闭一只眼"。在地方政府预算单位内部，对预算单位基本支出情况进行调查，完善基本支出经费标准，对预算进行规范化和精细化管理。根据《预算法》的要求，地方政府应该加强财政预算各方面的透明度。同时，依照《政府信息公开条例》，县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开财政预算报告，使财政预算真正处于公众监督的环境下。设置预算科目时，应当简洁明了、明晰易懂，方便社会公众监督。

3.绩效预算管理的实施

在支出预算执行过程中，资源的优化配置应考虑合理配置和充分利用财政资金。公车改革指数是对公车改革情况进行的评估，因此，地方政府财政预算管理也可以建立评估体系，对预算单位基本支出的使用管理进行监督，控制基本支出。

近年来，各个地区全力推动运用财政资金的重大项目的绩效评估，但在基本支出预算上并没有推行绩效预算。预算绩效评价对象包括资金的调度、管理和使用等各类党政机关和事业单位。对基本支出的结果进行绩效管理，这就要求在预算的编制过程和使用过程中注重结果，从而提高基本支出的使用效果。

推行基本支出绩效预算管理方式，最关键的是绩效指标体系的建立，可以将评价指标转化为所提高的服务质量和自身成本之间的比例。基于各地方政府在进行基本支出预算所侧重的目标不同，资金使用后的效果就难以界定。因此，在确立绩效评价指标体系时，应从具体活动的经济、效率、效果和公平这四个方面入手，使指标体系更加合理，而且，增强绩效管理的大数据管理，使政府基本支出绩效预算管理水平得以进步，以此推进预算绩效管理体系的建立。

我国地方政府基本支出预算管理还存在不足，在优化过程中，我们应该考虑中国的国情，提高地方财政预算管理制度。現阶段，中国正在大力推进公车改革，并已取得了良好的效果。公务用车购置和维护费用属于基本支出的范围，我们可以借鉴公车改革的经验，将其运用到基本支出预算管理优化过程中。各级财政部门应该积极做好预算编制、执行和评估等各方面工作，以进一步完善和优化地方政府基本支出预算管理体系，同时，各级人大、政府内部机构以及公众都应该加强对基本支出预算管理过程的监督，真正使地方政府基本支出落到实处，以便政府工作的展开。

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