PPP助推国家治理能力现代化

摘 要：推进国家治理能力现代化是实现全面深化改革目标的必然要义。PPP模式作为一种新型社会制度，将政府、市场、社会三者联系在一起，创新了投融资制度，精准定位市场需求，培育专业化人才，在提升风险管控能力的同时提高了公共服务质量效率。此外，PPP立足新视角划分政府市场职能界限，实现政府治理能力现代化，助力国家重大发展战略，构建现代化经济体系，进而PPP在助推国家治理能力现代化方面发挥了极大的作用和實践价值。

关键词：PPP  国家治理能力  现代化

随着经济社会改革深化，PPP这种新型制度手段，在助推国家治理能力现代化方面的作用凸显。20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为提供公共服务筹措资金，曾大量发行地方债，但由于管理不善，出现了很多问题，此外，民间资本不具备自发推进新型城镇化建设，实现全面建成小康社会的条件。在此背景下，传统银行、信托等融资手段已经难以满足建设资金的需要，而政府与社会资本合作（PPP）模式不仅有效化解了地方政府债务危机，同时其将政府、市场、社会三者合一的融资优势，更体现了国家治理能力现代化。

联合国开发计划署将PPP定义为，政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。中国对于PPP并没有准确的定义，从广义上理解，PPP是指政府与私营部门为提供公共物品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）、ROT（重整—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营）等模式;狭义的PPP与BOT相似，但是前者更突出公共部门的全程合作。目前，人们普遍将PPP理解为政府与社会资本的合作，该合作建立在政府与社会双重意义的成本与收益之上，同时双方对公共项目风险共担、收益共享，形成PPP项目命运共同体。

当前，中国正处于经济转型关键期，需要创新发展，提供公共产品与服务的PPP模式不仅是一种制度创新，更代表了一种新型生产关系。PPP贯彻以人为本的理念，对应新时代社会主要矛盾，创新投融资制度，提高资金配置效率，精准定位市场需求，提升了应对风险的能力。同时，助力“一带一路”、“京津冀”协同发展等，建设现代化经济体系。我国需以高起点、高标准、高质量的原则统筹推进PPP建设，实现“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的宏观目标，提高国家治理能力，实现国家治理能力现代化。

一、创新投融资制度，提高资金配置效率

PPP拓宽了投融资模式创新。在原来政府主导的领域（基础设施、公共工程、公共服务）引入社会资本，以契约为纽带，吸引大量闲散社会资金，极大提高了资金利用率，实现了政府与社会资本的合作共赢。我国面临经济发展“新常态”，正加大对基础设施的投资，经济发展乏力亟需资金支持。基于此，PPP融资模式将地方政府债务纳入预算管理，自负盈亏，有效克服了将地方政府债务隐性转为中央政府债务的弊端。

政府和社会资本的合作，提高了社会资本在公共基建上的参与度，优化经济结构，通过PPP项目将政府、市场和社会联系在一起，形成命运共同体。这种模式介于政府大包大揽与绝对市场化的中间，多元化的融资渠道，有效降低成本，提高资金配置效益，但是需要明确一点，公共产品的市场化要有一定的界限，需要将政府资源和市场机制相结合的市场化。在“新时代”大背景下，PPP作为一种投融资创新制度，立足平等、互利、透明、高效原则，发挥市场的决定性作用，符合国家治理能力现代化的要义。PPP模式的运用不仅拓宽了投融资渠道，其对社会闲散资金的充分利用，更是一种管理创新。

二、精准定位市场需求，提高公共服务质量

PPP模式使供给主体多元化，利益相关者增多，彼此信息相互渗透，精准定位市场需求。新时代我国社会的主要矛盾已转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，随着中国进入“中等收入阶段”，人民对美好生活的追求空间被释放出来，同时对公共服务的需求倍增，此外，由于供需信息不对称，公共产品与服务的供给总是偏离实际需求，造成大量资源错配。而PPP项目实施包含多重契约关系，政府、社会、市场三者相互影响，可以最大限度地掌握实际需求，减少无效供给，助力于社会主要矛盾的解决。

首先，政府相对于非政府力量的优势是具有全局眼光，可以统筹兼顾，具有极强的组织领导能力，保障项目的实施;其次，企业更加注重参与后的回报，所以企业的微观管理能力相对政府来说较强;最后，基于PPP长期合作的可能性，民间资本自然会被吸引。多方位的供给主体在统筹各自的立场、专业与管理等因素的基础上对需求进行综合分析，会使服务更加接近社会实际，提高公共服务的质量，保证效益。当前，物质文化需求已经得到满足，如何更好的把握“美好生活需求”的内涵是供给的关键，PPP供给模式立足政府、市场、社会三者形成的立体关系利益网，高效分析公共服务领域极具个性化需求，既有效避免了政府举措脱离实际，又充分发挥了市场优势，有利于深入推进供给侧结构性改革，供给高质量的产品或服务。

三、培育PPP专业化人才，提升项目风险管控能力

随着信息技术的推广，经济社会发展面临的风险增多，提升应对风险能力，是国家宏观调控的目标之一。PPP模式操作复杂，在项目识别、准备、采购、实施等阶段涉及方案编制、物有所值评价、周期项目管理、财政承受能力论证等内容，项目执行需要大量专业理论知识支撑，同时需要专业机构与人才的保障，在规避风险的同时实现经济发展。PPP模式被广泛应用于能源、交通、医疗、教育等众多公共服务领域，由于各行各业的发展各具特色，所以对于PPP的推进没有一概而论，做到了具体问题具体分析，在加大对PPP监管力度之下，增加了项目数量与投资额，提高了社会资本参与度。

政府将社会资金引入公共服务领域，基于以科斯为代表的新制度经济学中的交易费用理论，在降低成本的同时，有效消除风险隐患，强化监管统筹协调，防范化解了地方政府债务风险、违法违规举债、担保行为减少。PPP模式打破以往利用“二分法”分析政府与市场行为的思维，对在商业性与公益性之间难以找到明确边界的公共领域，逐步转变为政府、社会、市场三者之间的具体关系，推进了供给机制市场化，实现了风险共担，提升了项目风险管控能力。大力发展专业理论与人才，确保PPP项目更加规范透明，应对风险的能力显著提高，符合国家治理能力现代化的要求。

四、明晰政府职能边界，实现政府治理现代化

政府作为国家的载体，其在公共产品与公共服务方面的宏观调控能力是衡量国家治理能力现代化的标准。因此，应该坚持公平、公正、普惠、透明、高效的原则，打破政府是公共产品和公共服务唯一供给主体的观念，不断提升政府的公众影响力，提高政府服务人民的质量。但是，這绝不和政府吸引民间资本相排斥，一是政府的职责需要对社会资本规范引导，二是政府提供公共服务需要社会资本的大力支持。

PPP模式并没有模糊政府与市场职能界限的划分，相反，其利益共享、风险共担模式更利于明确政府职能。人们对于公共服务的需求极具个性化，仅凭政府一己之力难以满足人民实际需求，加强政府建设，提升政府综合治理能力尤为重要，应该持续深化“放管服”改革，把该“放”的彻底放开、该“管”的管住管好、该“服”的尽可能服务好，加快转变政府职能，减少微观监管指导、直接干预行为，注重加强宏观调控、市场监管以及公共服务。通过对相关者的利益衡量，PPP模式突破了传统上对于政府职能仅是相对于领域来划分的思维，将“风险—收益”界定为处理政府与市场职能的新选择，同时利用大数据、云计算等信息化手段，创新发展方式，实现政府治理能力现代化。

五、助力国家重大发展战略，构建现代经济体系

我国经济已由高速增长逐步转变为高质量发展阶段，转变经济发展方式、优化经济结构、创新发展动力，建设现代化经济体系是实现国家治理能力现代化的必经之路。现阶段经济发展需保证质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展变革，提高全要素生产率，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体系，增强我国的经济实力。

从某种意义上来讲，PPP模式是一种手段，在现代化发展进程中，其内涵不断被丰富完善，所以它不仅仅服务于地方政府融资，缓解地方债务危机。今后应该深入认识发挥PPP优势，推进供给侧结构性改革，服务区域协调战略，推进西部大开新格局，建立更加有效的区域协调机制。加大PPP在“一带一路”倡议、“京津冀”协同发展、自由贸易港、长江经济带发展、新旧动能转换等参与力度，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

现代化经济体系建设需要加快完善社会主义市场经济体制，PPP模式有助于废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，激发各类市场主体活力，助力国企混改。并且创新宏观调控机制，深化投融资体制改革，充分发挥投融资优化供给结构的关键性作用，建立权责清晰的政府市场合作模式，进一步提高国家治理能力。

参考文献：

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[3]缪小林，程李娜. PPP防范我国地方政府债务风险的逻辑与思考——从“行为牺牲效率”到“机制找回效率”[J]. 财政研究，2015，08（12）：68-75.

[4]张润军. PPP推进国家治理现代化的多元维度[J]. 西北师大学报（社会科学版），2016，53（06）：22-26.

作者简介：姚震（1983-），男，汉族，江苏省睢宁县人，博士后，副研究员，主要从事资源产业经济研究。

张晶晶，女（1994-），山东省宁津县人，山东财经大学硕士研究生，研究方向为金融理论与实务。