撤销行政违法行为的或然性实务解析

摘 要：行政法對违法行政行为的处理有多种方式，而司法实践中往往忽视对其他处理方式，片面的选择撤销违法行政行为。撤销行政行为应考量行政相对人合法权益的损害程度、补救措施的成本高低、处理方式的选择性、撤销行为的或然性等因素。本文试图通过司法案例，探讨撤销违法行政行为的或然性。

关键词：行政行为;违法;撤销;或然性

中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）20-0175-02

作者简介：孙琳，女，湖北襄阳人，广东技术师范学院天河学院，讲师，主要研究方向：民商法、诉讼法。

一、基本情况

甲省国土厅向A公司颁发《采矿许可证A》，矿山名称为“A矿”同时在该采矿许可证上标注：“请在本证有效期内解决重叠问题，重叠问题解决后，再申请办理延续登记。否则不再予以延续。”甲省国土厅授权乙市国土局向B公司颁发《采矿许可证B》，矿山名称为“B矿”。《采矿许可证B》到期后，由甲省国土厅办理采矿权延续登记手续。据地质资料和矿山储量核实，A矿与B矿存在矿区垂直投影重叠。因在采矿许可证有效期内无法解决重叠问题，A公司向国土资源部提出行政复议申请，案件涉及的矿种由国务院地质矿产主管部门授权省级国土资源部门审批发证，并且不得再行授权。乙市国土局向B公司颁发《采矿许可证B》违反法定程序为由，请求撤销乙市国土局颁发《采矿许可证B》的具体行政行为。国土资源部作出复议决定，撤销《采矿许可证B》。B公司不服，提起行政诉讼。

二、法理分析

（一）审查行政行为的合法性，应将行政行为的持续性纳入考量范围

行政行为持续性是德国行政法上的概念，后被我国台湾学者引进。在德国，有的学者把行政行为的存续力概括为形式存续力与实质存续力，其内涵相当于日本行政法的确定力①。行政行为效力持续性是行政行为效力在时间上的持续而产生对权利义务的影响或作用②。就本案而言，行政行为的持续性是指第二次甲省国土厅做出的行政许可，是对第一次乙市国土局做出行政许可的延续。应综合考量两次行政行为，二者既互相联系，又互相独立。审查第二次行政行为的合法性，会涉及第一次行政行为的合法性评价;第一次行政行为违法，并不必然导致第二次行政行为违法;审查两次行政行为的合法性，标准不应完全相同。首先，在诉讼时效方面，第一次行政行为已过诉讼时效。因此，第一次行政行为违法不会必然导致第二次行政行为违法，应考量第一行政行为违法的程度问题，仅在第一次行政行为违法程度很高且无法弥补的情况下，方会影响到第二次行政行为的合法性。其次，在审查标准方面，两次行政行为不应完全相同。行政机关在对第一次行政行为续期时，既要考量首次行政行为的合法性，也要考量法律依据的变化是否延影响续期，还要从公共利益的角度考量是否延续首次行政行为。行政机关作出设立行政行为、延续行政行为及撤销行政行为时，标准不能完全复制照搬。在设立行政行为时，行政机关可以根据事实情况及法律规定决定设立与否;在延续行政行为时，在决定是否延续行政行为时，不仅需要受到设立行为的约束，更要考量行政相对人的信赖利益保护，即使设立行政行为违法，行政机关也应审慎行使延续职权，不能直接否定设立行为。在撤销行政行为时，也要遵守谦抑原则，在行政行为没有违背立法目的的情况下，尊重行政机关的设立及持续行为。

甲省国土厅违法将审批发证权限下放至乙市国土局的法律责任，不能由B公司全部承担。B公司通过行政许可取得的《采矿许可证B》，是通过正当的程序依法取得，包括通过公开拍卖出让、签订出让合同、缴纳出让、办理许可手续等。通过正当程序取得的合法权益理应受到法律的保护。从另一个维度看，乙市国土局颁发的《采矿许可证B》到期后，行政主体由乙市国土局变更为甲省国土厅，最终以甲省国土厅的名义颁发《采矿许可证B》。因此，第一次行政行为的瑕疵得到第二次行政行为的治愈，越权设定行政行为的后果终止，瑕疵行为没有延续至第二次甲省国土厅作出的行政行为。

（二）撤销行政行为应考量多种因素

现行行政法规及有关规范性文件中没有关于采矿权因历史原因造成重叠的具体处理方式，是否撤销、撤销适用何种情形、撤销的程序等都无据可依。实务中，采矿权重叠有多种选择：调整采矿许可范围、整合采矿主体、建立协调开采机制，通过补偿的方式让渡部分采矿权等，上述方式即可根据实际情况选择其一，也可综合运用。可见，采矿权重叠的处理方式具有多样性，撤销许可仅是其中一种选择。

本案例采矿权部分重叠客观存在的，但仅凭部分重叠单一事实，就撤销行政相对人依法定程序取得行政许可，显然过于武断，应历史、客观、全面地解析该许可行为。事实上，重叠双方主体对重叠的范围、比例和计算方式的意见都不同。复议机关没有查明重叠的范围、比例和计算方式，也没有查明重叠情况安全生产的影响形;没有征询相关行政主管部门意见也没有征询安全生产部门和鉴定机构的意见。在相关事实问题都不清晰的情况下，仅以存在重叠的事实做出撤销决定，属于没有客观全面查清事实。

（三）行政复议有说明理由的义务

国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中规定，行政机关行使自由裁量权，应当说明理由。复议机关做出复议决定应当综合案件事实的相关因素，做出全面的审查，再做出对相关行政行为合法性的评价。合法性的评价应当在事实的基础上说明理由，并通过书面的形式记载于决定书和档案，而非简单的结论性评价。若不对裁量理由进行论述，不清查考量的相关因素有哪些，会造成行政复议决定的不确定性，首先行政相对人难以理解，其次行政机关的的裁量权也难以监督，最后在司法审查时人民法院也无法查明复议机关的决定思路。

就本案例来说，撤销行政许可应考量两方面的相关因素：一方面，应考量行政相对人的信赖利益保护问题，采矿许可属于授益性行政行为，撤销许可应当考虑行政相对人的信赖利益保护，以及对国家和第三人利益的保护;另一方面，即使需要撤销许可，也应当考虑比例原则，是全部撤销还是部分撤销，需衡量两种方式给行政相对人带来的利益损害，在全面衡量各方利益后，方可合理地确定撤销比例。

依法行政的要求是，根据案件的实际情况作出适当的处理，并非要求违法行政行为一律予以撤销。《行政复议法》规定行政行为违法，复议机关可以做出的复议决定包括撤销、变更和确认违法几种方式。复议机关在选择复议决定种类时应当审慎考虑相关因素，如撤销行为对行政相对人权益的损害程度、撤销后予以补救的成本、撤销行为对法治秩序的保护等。若撤销行为与国家利益、公共利益、行政行政相对人利益有冲突，则可以选择确认违法;若需要撤销，则在明确撤销许可会造成的损失后，制定合理的补偿方案。兼顾法治秩序和当事人利益，是保障行政行为合法性及合理性的基石。

本案中，处理采矿权重叠问题有多种方式，复议机关的复议决定有多种选择，国土资源部不论作出何种选择，都应当履行说明义务。但在司法审查时，复议机关提供的证据和档案材料看，没有体现复议机关考虑相关因素，充分说明理由的书面论证。复议机关在这种情况下作出的撤销决定，司法审判机关不予支持。司法审判机关认为，复议机关所依据的材料不足以支持其决定，也无法满足司法审查需要，复议机关未完全履行说明理由义务的，应当重新调查处理，并向司法审判机关提供审查需要的事实证据、法律依据并充分履行说明义务。

三、结论

根据《行政复议法》的规定，针对违法行政行为，复议机关可以作出撤销、变更或者确认违法等决定。行政行为有瑕疵、违反程序规定、违反法律规定的，需要依据实际情况作出处理，不能一概而论地选择撤销。或然性是一种不确定性，对违法行政行为处理的多样性决定了撤销行政行为的或然性。只有充分考虑各相关因素，兼顾法治秩序和行政相对人的利益，方能保障行政行为合法性及合理性。

[ 注 释 ]

①张弘.行政解释的过程[J].东方法学，2009（5）.

②卢政峰，张弘.行政行为持续性理论在行政裁判中的适用[J].人民司法，2015（7）.