英国高等教育治理：一种制度理性维度的审视

崔艳丽

摘  要：从理论上说明制度的正义性和必要性，并通过实践理性来规范其可行性和现实性，是制度形成、发展与完善的必要过程，也体现了现实制度创新中知行统一的内在要求。英国高等教育治理改革也即是一项新制度的生成过程，其中，新自由主义等理论提供了有力的理论支持，而依据本国传统、社会潮流进行的改革充分表明了其坚实的实践理性基础，展示了一个高等教育强国在制度创新方面的强大能量，为我国的高等教育治理改革提供了可资借鉴之处。

关键词：制度;理论理性;实践理性;英国;高等教育治理

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2019）24-0011-03

Abstract： The formation， development and improvement of the system needs both theoretical reason and practical reason. Theoretical reason describes system of justice and necessity， practical reason regulates their feasibility and reality. Higher education governance of UK is a new system generation process， in which the neo-liberal theories provide a strong theoretical support. The reform in accordance with national traditions， social trends fully demonstrates its practical rationality， shows strong innovation of a powerful higher education regime.

Keywords： system; theoretical reason; practical reason; UK; higher education governance

一、治理理念與高等教育治理的兴起

（一）制度的理性维度：从理论理性到实践理性

制度的形成发展与完善需要理论理性，也需要实践理性，或者说，制度本身应当包含着两种维度——理论理性维度和实践理性维度。首先，制度的生成和存在需要“知”，即支撑制度的各种理论，正如哈耶克所言，在经过了纯粹的“自发秩序”探索后，各种专业理论的支撑对于制度的生成和合理性论证是非常重要的，这也即制度的“理论理性”，体现了制度在理论上的合理性。同时，在另一维度，制度的生成和存在也需要“行”，即制度要通过人的行为在现实中落实体现，也即制度的实践理性，体现了制度在实践中的合理性，理论理性从理论上说明制度的正义性和必要性，同时制度也必须通过实践理性来规范其可行性和现实性。

在制度的两个理性维度的关系上，杨静光认为，理论理性和实践理性都非常重要，理论理性和实践理性犹如制度的“知”“行”两翼，现实的制度都体现了知与行的内在统一[1]。

（二）新自由主义的兴起与英国的高等治理改革

20世纪70年代，在西方社会，福利国家的危机集中爆发，政府职能受到挑战，经济上的危机和由此引发的政府管理危机，导致了“危机的管理的危机”的出现[2]。传统的福利国家的模式不再适应社会需要，一些国家逐步开始探索新的政府方式，产生了政府再造运动。而为这一改革和运动提供理论支撑的，是新自由主义思想，可以说，新自由主义与新保守主义的兴起与福利国家的危机密不可分。

在古典自由主义自由经营、自由贸易等主张基础上，新自由主义大力主张放任自流的自由经营、自由竞争、自由贸易，宣扬自由化、私有化和市场化。它提出，私有制交易成本比公有制低但是其效益却比公有制高，配置资源不需要任何形式的国家干预，市场是最有效的方式。新自由主义虽然涵盖经济主张，但它实质上代表了一种新的社会秩序[3]。它从利用市场力量改革公共服务提供出发，主张将私人部门管理方式引入政府管理当中，又强调国家的作用，坚持“自由的市场，强大的国家”。新自由主义实际上导致了“国家的重塑”。

新自由主义为英国保守党提供了理论支持。20世纪70年代末保守党党首撒切尔夫人担任英国首相后，深受新自由主义理念影响，在此基础上发展了新保守主义执政理念，既重视自由市场和秩序，也加强了国家尤其是中央政府的权威。20世纪70年代末，以新自由主义和新保守主义作为指导思想，英国政府在撒切尔夫人领导下对福利国家模式进行改革，在公共部门中开展了新公共管理运动，试图重新塑造政府的职能和角色，首开政府治理改革的先河。自此，英国开始了一系列不同于福利国家模式的改革，政府重视市场机制作用，放松管制并实施分权化改革，收缩公共服务范围，在公共部门中引入企业管理技术，创造了多种新的治理工具。自此以后，英国治理改革不断深化，治理手段和工具不断创新发展，引领了政府再造的世界潮流，也塑造了公共部门治理的独特模式，开启了一个新的治理时代。

新自由主义理念的兴起，为公共部门改革提供了理论方面的支撑，它实际上构成了治理的理论理性维度;进而通过在公共部门中开展新公共管理运动，这一改革实际上树立了一种新的实践理性。经由新公共管理理念和其后的第三条道路理论，公共部门改革不断实现着实践方面的创新。从1980年早期开始，新公共管理思想就应用于高等教育部门改革[4]，使高等教育部门中新公共管理风格的掌舵得以确立，其治理理念和技术工具为世界上很多国家包括欧盟、英联邦以及中国等国所借鉴，在理论维度和实践维度上都获得了巨大的成功。

二、实践理性维度：英国高等教育治理框架的形成

借鉴德国社会学家马克斯·韦伯将人的行为的“合理性”的划分为“价值理性”（实质理性）和“工具理性”（形式理性）方法，杨静光教授将制度的“实践理性”划分为价值理性、经济理性和工具理性三个维度。其中，价值理性思考的是制度所涉及的人与人之间的相互关系;经济理性思考的是资源对人的约束关系;工具理性思考的是人的目标和行为结果的路径关系[1]。

就英国高等教育治理来讲，它实质是一套制度创新，也非常注重治理的“合理性”，在新自由主义、新公共管理理论、第三条道路等理念和理论指导下，形成了一套符合国情的“实践理性”。主要表现在进行高等教育市场化、注重入学公平、多种治理方式和工具的综合运用等，构建了英国高等教育治理的独特模式。

（一）追求效率，进行高等教育市场化改革

“花更少的钱，办更多的事”，是英国政府进行高等教育治理改革的一个重要理念。20世纪80年代新公共管理改革启动后，高等教育市场化进程随即展开，英国高等教育市场化成为英国高等教育治理改革的率先之举。在政府主导下，运用行政的力量，依照市场的逻辑，通过增加高等教育供应、引入竞争拨款机制、放开学费收费标准、保护学生入学公平，初步构建了大学市场机制;引导大学进行内部治理模式改革，引导大学成为自我负责的创业型公司，使大学转变为市场主体;通过综合运用中介、拨款、评估、信息公开等多种治理工具，从而搭建了高等教育市场化框架。

首先，增加高等教育供应。从20世纪60年代开始，政府有意识的扩大高等教育规模，使接受高等教育的人数不断增多，但当时高等教育参与率相对较低，80年代末，英国改造了二元制高等教育体系，建立了一元制的高等教育体制，高等教育规模入学率不断提高。其次，引入拨款竞争机制。高等教育机构分类多元发展，为在高等教育部门中引入竞争机制奠定了基础。英国对高等教育经费的拨款形式发生了深刻的变化，1970至1980年间，英国大学收入的70%直接来自于政府，而二十年之后，政府资金之占大学收入的比例已经低于40%，有的大学甚至更低[5]，1992年新的中介机构高等教育资助委员会（HEFC）成立，它不仅为大学分配公共资金，经费的分配由面向整个高等教育部门到面向一个个高等教育机构，从而使大学对资金的竞争成为常态，国家与大学之间的游戏规则发生了重要变化。第三，放开学费标准。收取学费具有重要的意义，它意味着高等教育成本从全部依赖国家，到可以部分地由消费者支付，部分弥补办学成本。为解決资金问题，政府连番宣布，2003年学费可以征收相当于当时的三倍水平，2012年起大学学费再上涨两倍，分别达到3000和9000英镑。学费和教育拨款在英国大学总收入中占比不断提高，从1999年的22.49%到2009年32.6%，到2011年则达到了34.7%[6]。经此改革，英国高等教育中教育市场化的程度不断提高，成为除美国之外高等教育市场化程度最高的国家。

（二）注重公平，加强相关政策督导和引导

市场所带有的竞争性机制不能保证社会公平，实现社会公平还需要借助政府杠杆。保守党执政时期进行的英国高等教育市场化，没有改变本科生的阶级组成，工人阶级家庭出身的学生比例没有什么变化[7]。随后执政的工党，非常重视社会公平议题，在高等教育改革方面，促进公平入学和实现社会融入就成为政策重点。2004年，政府宣布成立入学公平办公室 （OFFA），其主要任务是借助对大学收费和扩大参与政策的审批和监管，批准和监督招生协议，从而增加低收家庭入和非代表性群体的子女享有公平入学权利，并将其中的良好实践进行推广。高等教育提供者如果想收取超过基本学费水平的学费，必须与其签订招生协议。2012-2013学年度，所有的高等教育机构都与OFFA签订了此类协议，收取超过基本学费水平的学费。高等教育机构需要向公平入学办公室提交年度报告，展示其招生工作遵从了招生协议，并作为其绩效档案向公众公布。这些指标包括高等教育入学、教学和学习的结果和效能、没有完成学业的学生比例、毕业生就业率和研究产出等，使大学之间进行横向和自我比较，公众也可据此对大学进行选择。政府将促进公平入学的绩效指标与拨款匹配，有效地促进了公平入学。

（三）综合运用中介、拨款、评估、信息公开等多种治理工具

在英国高等教育治理改革中，政府创造并利用了多种政策手段和工具。比如，运用评估工具，对大学的教学和科研进行评估，并将之与拨款关联，极大地调动了大学政策反应的活跃度;市场化改革与大学内部治理制度改革，使大学成为市场竞争主体，响应了消费者、产业界以及利益相关多方的需要;创业型大学等类似的符号和劝说工具，重新定义了大学的活动及其使命，学术机构和个人研究者的竞争和企业家精神被激发出来;大学内部治理、财务信息等大学关键信息通过网站、年度报表等形式进行公开，以及通过高等教育统计局、高等教育资助委员会等多种途径进行的信息搜集，打造了强大的信息工具和学习工具，促使大学在各种问题时，倾向于从经验中学习;高等教育中介组织、大学之间的联盟不断发展，接受政府委托对大学进行管理，不仅有助于实现政府对高等教育部门的政策目标和战略，还增强了高等教育部门自我掌舵和与政府的博弈能力等等。

英国政府以信息公开作为基础手段，综合运用多种治理工具，借助一套比较完备的中介机构体系，建立了一套信息公开机制，搜集、发布大量的高等教育信息和数据，将这些数据与各种治理手段联系在一起，比如推动入学机会公平，对高等教育机构进行拨款，开展教学和评估活动，等等，不仅为学生和社会选择高等教育服务提供了更多空间，也为规制高等教育机构的内部治理行为并塑造其主动性，奠定了良好的基础。这实际上是一种建立在信息公开基础上的评价机制，并且这种评价与资源分配手段紧密结合，进而影响高等教育机构的运行和内部治理，达到实现政府政策目标的目的。英国在高等教育领域开展了大量的活动，比如研究评估活动、教学质量评价活动、财务治理、公平入学，在实践中改变了大学的运行模式和内部治理模式。英国高等教育治理中创造的新工具，已经成为非常经典的治理工具和技术，被世界很多国家和地区模仿和引进，反映了英国高等教育治理中的工具理性维度得到了充分的发展。

三、英国高等教育治理的经验：重视理论和实践理性双重维度

（一）进行理论创新，为改革提供理论支持

危机的产生与反危机行动为改革提供了契机和动力，一项新的制度的建立，也即是经历一场改革。这一过程，尤其是现代的改革过程，必须要求理论提供支持，改革才能够较为稳健的进行，而不致造成严重的后果。只有在充分思考和辩论过的理论，才能够支持制度的创新，也才能够使新的制度较为成熟，更为符合当下的实际和本国的国情。

英国的高等教育治理，是在整个福利国家模式产生危机的环境下公共部门整体改革中的一环，它是在新自由主义理念指导下，经新公共管理理念、第三条道路理论的进一步创新，根据高等教育部门自身的特点逐步推进的，可以说，在整体上，英国高等教育治理是公共部门改革的一个组成部分，在很大程度上它反映了英国公共部门改革的理念和特征，充分吸收了公共部门改革的成熟理念。这也是英国高等教育改革较为顺利进行并取得重要成果、形成积极影响的重要原因之一。

（二）重视传统，为实践创新提供丰富资源

然而，仅仅有理论创新，还不能保证一项改革的成功，是因为从理论到现实还有很长的路要走，理念需要接受现实的检验，同时还有很多工作需要去落实，去依据现实进行修正，因而，就改革本身而言，要建立一个新制度是相当不易的，除了理论创新提供支持以外，制度的创新需要接地气，需要依据实践理性的三个维度去进行设计和进行。

英国的高等教育治理改革，是一个体现社会潮流、密切结合本国传统并善于創新的过程。在高等教育领域，英国具有良好的社会参与传统、大学的法人地位坚实、社会信息化程度高等等非常鲜明的特征。从实践理性维度看，无论是人与人关系的公平价值理性、还是有限资源对人约束的经济理性，以及目标与行为匹配的工具理性都得到了兼顾和体认。站在如此坚实的制度创新基础上，在当今全球化时代到来之际，英国已经走在了高等教育再现代化的前沿，并展示了一个高等教育强国在制度创新方面的强大能量。

参考文献：

[1]杨静光.论制度的实践理性及三个维度[J].理论与改革，2012（6）：22-28.

[2]王诗宗.治理理论及其中国适用性[M].浙江人民出版社，2009：15-19.

[3]阿尔弗雷多·萨德-费洛，黛博拉·约翰斯顿.新自由主义：批判读本[M].江苏人民出版社，2006：11.

[4]易红郡.英国高等教育政策[M].湖南师范大学出版社，2012：191.

[5]Gareth Williams. The higher education market in the United Kingdom[A]. Pedro Teixeira， Ben B. Jongbloed， David D. Dill. eds. Markets in Higher Education： Rhetoric Or Reality？ [C]. Kluwer Academic Publisher， 2006：251.

[6]白旭.英国大学学费2012年大幅上涨，申请人数下降8.7%[N]. http：//news.sohu.com/20120131/n333297822.shtml，2012-01-31.

[7]Gareth Williams. The higher education market in the United Kingdom[A]. Pedro Teixeira， Ben B. Jongbloed， David D. Dill. eds. Markets in Higher Education： Rhetoric Or Reality？ [C]. Kluwer Academic Publisher， 2006：211.