城市地下空间开发多元化投融资模式分析

金海英

【摘要】筹集资金是城市地下空间开发利用中的主要环节，由于地下空间开发的投资额度高、投资回收期长、投资开发之后具有不可逆性等特点。因此，依靠传统的政府财政投资的模式难以满足地下空间的开发所需，政府主导下的地下空间开发多元化投融资模式正是解决问题的有效途径。本文通过详细分析城市地下空间技术开发的特点、发展现状及存在的问题，提出将PPP、BOT、TOT、PFI等多元化投融资模式运用到地下空间开发项目中，来丰富地下空间技术开发的资金源头。

【关键词】城市地下空间技术开发;投融资模式;多元化

引言

随着我国城市化水平的不断提高，城市用地面积日益紧张、环境恶化、交通拥堵等问题不断产生。城市地下空间技术的开发和利用是解决各类问題的有效途径和办法。随着我国各大城市的地下空间开发项目的进展和运行，城市问题已经得到了逐步的缓解和改善。但是，由于城市地下空间开发项目的建设周期长、所需资金量大、投资回收期长等特点，资金问题始终制约着我国城市地下空间开发的进行。以政府为主导，结合多元化投融资模式共同进行城市地下空间的开发是有效地解决途径。

1城市地下空间开发投融资模式认知基础

1.1投融资模式

投资一般是指经济主体为了在特定时期内收获利益（或者资金增值），在特定时期内向特定领域投放一定数额的资金或者等价的实物的经济行为。融资是指供给者提供资金给需求者的过程，一般是指企业为了发展进行资金借贷或者有偿筹集的活动。投融资指的是二者合一，即资金的投入与融通，投融资模式指的是对于某类拥有共同特点的投资项目进行投资融资过程中可供参考或者重复运用的方案。

1.2城市地下空间开发

地下空间包括土层或岩层中天然形成的或是经人工开凿形成的位于地表以下的空间，即在土层或岩层中天然的或人工开发的空间统称为地下空间。城市地下空间是指城市在发展过程中规划、开发和建设的地下空间。随着我国城市人口的增长，土地资源日趋紧张，城市空间在开发过程中也遵循了地上空间和地下空间共同开发的原则，并进行有条件的小规模重点开发。随着我国对城市地下空间开发利用需求的不断增长，地下轨道交通、地下能源库、地下商城、地下停车场、人行地道、地下管线等设施被越来越多的开发和利用起来。

2实践中存在的问题

在城市地下空间技术开发投融资的实践过程中，面临着许多急须解决的问题： 投资主体单一、运营方式守旧、法规建设滞后。

首先从研究投资主体单一方面来分析，我国地下空间技术开发的资金来源主要是政府财政投入、城市公共建设费等，这些资金的总额与地下空间技术开发所需的总费用相比杯水车薪。另一种方式是商业银行贷款、外资等间接融资渠道，这种渠道贷款期限短，但与地下空间技术的建设周期相互矛盾，金融风险过大，甚至会发生地方政府信用危机。由于市场经济在我国起步较晚，而地下空间技术开发的市场化经营更是从没出现过，因此，地下空间技术市场化管理更是面临众多挑战。而政府在城市公共设施建设中的特点：高投入、低效率、资源的高消耗，已经演变成为世界性问题。

其次从运营方式守旧来分析，我国城市地下空间开发的项目基本由政府机关或其委托的单位进行开发、运营和之后的维护工作，而不会按照企业化或者市场化的规律进行管理。由于缺乏地下空间开发统一的规划和指导，以及目前在地下空间开发中僵化、守旧的体制以及方法，导致大多公共项目处于亏损或者维护不善的经营状态。这中情况不仅造成了资金的浪费和地下空间资源的破坏，也严重影响了投资者的信心，使得项目开发的融资变得困难。

最后从法规建设滞后方面来分析，通过对我国城市地下空间与较早开发地下空间的西方国家相对比，可以看出我国地下空间立法层面设置的不足。目前，我国已颁布的物权法中，对于地下空间的所有权及使用权没有明确的界定，导致地下空间开发过程中，出现了不确定因素。产权的不明晰，导致无法充分调动投资者的积极性，影响了投融资的进行。

3地下空间开发投融资模式

3.1政府投融资模式

这种模式是指政府作为投资的主体，利用财政资金，统一协调并且组织实施城市公共设施建设，并由政府做为担保人，开展一系列重大的引资融资活动。

如：慕尼黑市的城市地铁建设和维护工作，投资的50%来源为联邦政府，其中的30%为巴伐利亚州政府，剩余20%为市政府。车厢的购买由地铁公司垫资，之后由联邦政府和州政府进行总额50%的补贴。同时，新加坡政府更加重视城市轨道交通公共建设的社会效益。城市地铁建设主要依靠政府出资，融资途径过于有限，建设投资基金压力较大。面对这种困难，新加坡政府的应对办法是：将商业业态划分为休闲娱乐、零售服务等，通过将出入口和人行通道与地上部分连通，地上和地下商业业态相互提携、互为补充。

3.2市场化投融资模式

这种模式是指企业本着盈利的目的，以项目收益或者企业信用为基础，通过商业贷款和发行股票等方式做为手段，筹资融资并加以运用的资金筹措活动。这种模式的优点是可以吸引更多投资者参与到项目建设中，减轻城市政府的财政支出压力，更有利于企业进行投资多元化的制度改革，顺利实现企业经营机制的转换。缺点是融资速度慢、融资金额大、操作环节繁多、投入成本过大、融资过程较复杂。

美国的城市公共设施建设为市场竞争，其公共设施服务大多由民间提供。美国是少数将地铁项目定位为城市公共设施的国家之一。政府债券是美国城市公共设施建设进行融资的最主要手段，而且发展历史较长，已经转变为经济融资的重要组成部分。以私人资本参与地下轨道交通建设的方式最早运用于美国。这种投资的方式代表着地铁项目的主要资金输出方可以不单纯是政府投资，而是转向为市场化投资的模式。

4多元化投融资模式分析

随着多种经济形式的发展和我国资本市场的逐步完善，投资主体多元化已经成为了基本的趋势。在多元化投融资模式当中，PPP模式、BOT模式、TOT模式、PFI等模式在近年来被较多的运用到了城市地下空间的开发建设当中。

4.1 PPP模式

PPP模式（Public—Private—Partnership）即公私合营模式，指的是政府与私人组织之间，为了提供特定公共物品或者服务，以特许经营权协议为基础，形成一种彼此之间伙伴式的关系。

PPP模式的特点：

（1）政府不需要制定有关公共服务的详细技术规范，只需要对需要得到的服务成果进行描述。

（2）由于PPP模式是一种长期的伙伴关系，所以在选择和私人部门进行伙伴关系时，需要慎重。

（3）较之传统模式而言，PPP模式具有采購过程的灵活性以及类型的多样性。

城市地下空间的准经营性项目，虽然具有潜在的利润，但由于政策及收费价格没有到位等客观原因，不具备足够的经济效益，这类项目可采用PPP模式，政府采用形式各种各样的扶持措施达到提高公共项目的经济强度的目的，吸引私人投资者投资开发。

4.2 BOT模式

BOT（全称Build-Operate-Transfer）模式（即建设—经营—转让）是政府将一个基础建设项目的特许经营权授予承包商，再由承包商在特许权期内负责该个项目的投资建设及运营，并收回成本、赚取利润，特许权期结束后将项目的所有权移交政府的一种项目运作融资模式。

BOT模式的特点：

（1）无论无追索或是有追索的，举债不列入国家外债范围，债务的偿还只能依靠项目的现有现金流量。

（2）项目的承包商在特许时间内拥有项目的完整所有权和经营权。

（3）融资成本高。由于承包商承担了项目运营中的所有风险，所以项目的融资成本较高。

（4）相较与传统模式，BOT模式的建设和运营效率较高。因此，用户可以得到更高质量的服务。

（5）BOT模式收入的一般是当地货币，如果承包商为外国公司，对于项目所在国来说，项目完成后将会有大量外汇流出。

根据BOT模式的以上特点，结合其在国内城市基础设施当中运用的情况，提出这种模式适用于投资额巨大，建设周期长具有收费机制的经营性和准经营性地下空间项目，如地铁、地下综合管廊、地下垃圾回收站等。

4.3 TOT模式

TOT模式（Transfer-Operate-Transfer）即移交—经营—移交。政府把己经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人，通过在约定期限的经营，民间投资人收回全部投资和合理回报，在特许经营期结束之后，政府将项目的所有权收回。

TOT模式的特点：

（1）由于TOT模式是将现有已经建成的设施转让给投资者，不涉及项目的建设过程，所以吸引外资的成功率高。

（2）可减少政府的财政压力。通过TOT模式，政府部门将原项目移交出去之后，能取得一定金额的资金，用于建设其他项目。

（3）提高基础设施运营管理效率。外资或私人资本通过TOT模式获得了基础设施的经营权后，必定会运用国际上先进的运营方式和经营管理办法。

根据TOT模式的特点来看，该模式适用于有资金流入的城市地下空间存量资产项目，如大型公共地下停车场、地下商业街、地下购物中心、地下物流仓储系统等。

4.4 PFI模式

PFI（Private Finance Initiative）模式，是指利用私人或私人机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发、建设与经营。政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以以合营方式或以授予私营部门收费特权的形式出现。

PFI模式的特点：

（1）适用的领域广泛。PFI模式不仅可以运用于经营收益性的城市基础设施，还可以用于非营利性的城市公益项目。

（2）拓宽了投融资的渠道，缓解政府的资金压力。

（3）转移项目风险。

与PPP、BOT、TOT模式相比，PFI模式的优势在于适用范围广，除了经济收益性的城市基础设施项目外，还可用于非经济性的城市公益项目。PFI模式在城市地下空间的建设中主要有地下公路、地下人行道、人防设施等。

参考文献

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