关于功能区设立人大机构合理性的探讨

于学农 卢征

摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，面对当前我国多数功能区人大功能缺失的现状，探索建立功能区人大机构，健全功能区人大工作机制，是推动我国人民代表大会制度在新时代背景下与时俱进的重要内容。本文通过调查研究和综合分析，对功能区人大机构设立的合理性从权力来源的合法性、坚持和完善人民代表大会制度、现代民主政治实践客观规律三个维度进行分析，论证在功能区设立人大机构的合理性，对新时期功能区人大工作的发展提出合理建议。

关键词：人民代表大会制度;功能区;人大工作机构

功能区一般是指国家或地区为了达成某种特定的经济社会功能，从而在一定的区域空间内，集约高效利用有关资源，实施相对特殊政策和管理手段的特定区域。自1984年国家设立首批沿海经济技术功能区以来，我国已建立起各类各级功能区2万多个。近年来，我国现代化、城市化程度不断加深，城市空间形态和治理体系不断变化，多数功能区已经由相对单一功能园区向城市综合区升级转变。在城市治理体系中，功能区管委会一般是上一级政府的派出机构，却实际上行使着地方一级政府的权力和职能。由于功能区缺少一级国家权力机关，行政权力的行使缺乏有效的监督，区内公民合法权利的行使也受到了影响。

在功能区探索建立健全人大工作机制，推动我国人民代表大会制度在新时代背景下与时俱进，是推进我国国家治理体系现代化、国家治理能力现代化，推进中国特色社会主义民主政治建设的重要举措。本文就功能区设立人大机构的合理性分析从权力的合法性、坚持和完善人民代表大会制度以及现代民主政治实践客观规律三个维度进行了分析。

一、从权力来源的合法性维度

人大机关是重要的政治机关，我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会是我国根本政治制度，为我国国家权力的来源及行使提供了合法性基础。近年来，功能区转型发展，从原先相对单一的职能区向城市综合区转型，相应的功能区管理部门的权能职责从相对单一的、被授予的权力向综合性权力转变。目前，以功能区管委会为代表的管理机构其权力结构分为了两部分：一部分是从上级机关授予的权力，另一部分是在功能区治理实践中“获得”的权力。在功能区人大机构缺位的情况下，管委会“拥有”的非被授予权力不具备合法性资格。因此，建立与现行发展阶段相适应的功能区人大制度和人大机构，让功能区各项权力拥有合法性来源是十分必要的。

（二）从坚持和完善人民代表大会制度维度

人民代表大会制度是践行人民当家作主原则最好的组织形式，地方各级人民代表大会的人大代表在我国人民代表大会制度中具有基础作用，也是推进我国基层民主建设，进一步落实人民当家作主原则的体现。在人民代表大会制度和机构设置缺位的功能区，功能区人民的政治权利难以得到有效保障。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”坚持和完善人民代表大会制度，尤其是在基层的具体制度设计和体制机制运行模式，实现人民民主从形式到内容上的全覆盖，是我国社会主义民主政治建设的必然要求。在功能区探索建设与时代发展相适应的人大运行制度和机构，作为我国人民代表大会在基层民主法治建设中的有效补充，是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。

（三）从现代民主政治实践客观规律维度

民主集中制是我国国家机构的基本原则，人民代表大会制度是民主集中制的具体体现。国家最高权力机关是全国人民代表大會，地方各级国家权力机关是地方各级人民代表大会，由各级权力机关产生各级行政机关、司法机关、监察机关，行政机关、司法机关、监察机关受权力机关监督并对其负责。根据现代民主政治的客观规律，人民代表大会制度规范和保证了国家权力的有效运行和不同权力部门之间的关系，是国家和地方治理稳定有序的保障。长期以来，功能区的运行发展主要依靠强大的行政权力实现了快速发展，但各个功能区不同程度地存在权力过度集中的风险，缺少人民代表大会制度和权力制约机制，功能区的稳定可持续发展缺少有效的制度供给;监督机制的缺失也使得行政权力决策的科学性难以保证。将人大制度创新性地逐步覆盖到各个功能区，通过功能区人民代表大会制度机制的建立，贯彻民主集中制原则，切实发挥人民代表大会的作用，能够有效地对地方行政、司法、监察权力形成约束，进一步优化功能区政治环境和发展环境，实现功能区建设发展的长治久安。

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