浅析属地管理异化引发的偏差问责

龙媛

摘 要：属地管理是行政管理的一种方式，原系安全生产管理的一个原则，后在总结信访实践经验的基础上提出把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态，并被广泛使用到行政管理的方方面面。从管理学视角看，“谁的地盘谁管理”，管理范围直观，责、权、利明晰，有助于“守土有责”。而现实中却被断章取义，发生了异化，造成了什么事都是基层政府的事;涉事者无论事发何地，户籍所在地都难“幸免”等问题，由此也引发了一系列偏差问责。

关键词：属地管理;异化;问责;偏差

一、偏差问责的表现

1、屬地管理异化有的变成了“有权任性遮羞布”。

乡镇“属地管理”与职能部门“谁主管、谁负责”，本来是配角与主角的关系。若哪项工作乡镇政府配合不力，则乡镇政府应该承担责任;若监管不力则应是行政执法部门的责任。但现在，有的职能部门却不依法履职尽责去“面对面”管理，而是把任务甩给了乡镇街道，进而又下沉到村（社区），层层转发、加码执行，出了问题百般推卸责任。这样一来，本应是责任主体的职能部门，一下子变身为“督查主体”。有了成绩是自己的，出了问题却让基层“背锅”。属地管理成了有些职能部门有权任性的“遮羞布”。

2、属地管理异化加重负担、引起反感，基层干部被麻木问责。

把基层干部简单设定为“不作为、乱作为”的群体，只要在属地出了问题，属地干部都将被问责;不管大事小事，安排后面就要搭上追责二字，遇到问题不具体分析情况，而是简单地把事情按属地管理的原则推给乡镇（街道），并限期完成，不然便要问责。看似在积极推进，实则是简单粗暴，必然会引起基层干部的反感，最后心生麻木。基层干部被一些不该管而又推不掉的“属地管理”弄得不堪重负，无时间、无资金、无精力为老百姓办实事，进而淡化了干群关系，更不利于工作开展。

3、属地管理异化导致基层工作无法良序开展，效能问责难以落地。

职能部门把本该自己干的工作推给了基层，而实际上镇村既无权力又无能力承担，基层干部只有“担责的义务”，没有“履职的能力”，导致基层治理出现不少薄弱环节。其一“管而不理，想管没理”;其二，缺乏专业，不善管理。其三是负担过重，管理不好。尽管职能部门下发文件时少不了“纳入年底目标考核”“对任务完成不好的进行通报问责”等固定内容，然越面面俱到的“属地原则”问责只会导致更为严重的效能低下。如果职能部门不站在并肩作战、指导参与的角度，而总是站在上级督导、推卸责任的角度，就会失去属地管理真正的价值，达不到决策者的目的，最终难以打通“最后一公里”。

二、偏差问责的成因

1、少数领导的官僚心态“以上压下”“趋利避害”。属地管理问责的泛化滥用，折射的就是一种官僚心态。一些职能部门的同志到乡镇，不是同基层一起想办法做好工作，而是以领导的身份颐指气使，由此，也就导致了个别部门为地方政府背锅;下级为上级背锅;个人为集体背锅;编外人员为正式干部背锅等推责和遮掩的“黑文化”层出不穷。

2、一些基层政府习惯于“逆来顺受”。自上而下的各路资金、项目是由职能部门进行分配，加之手握考核大权，基层干部对于职能部门的指示不能拒绝、不能不落实、不能有借口。有好处的事相关部门强调“谁主管、谁负责”。项目设计施工、文件布置工作极少征求基层意见，在实施过程中遇到任何问题，一句属地责任就压到镇村必须限时解决，完不成任务就启动问责程序。不少基层干部因为这样的“逆来顺受”，苦不堪言。

3、现行体制“条块”管理权责需进一步完善。“责任属地而权利不属地”，基层政府处在了有责无权的尴尬境地。很多工作只有职能部门具有行政执法权，理当尽到应有的管理责任。而基层单位职能不全或者根本没有，行政执法权力近乎零，根本无力承担属地管理的责任。现行体制“条块”管理权责不清导致了“属地管理”的层级设置不合理。一些重要的涉及民生问题的重大事件归口于县（市、区）理所应当，但应结合实际，不要一味层层加码、层层推责。如果都以属地管理的名义去签订责任书，那么不仅让属地管理成为了一句空话，而且也会扭曲问责初衷。

三、解决偏差问责需要力推精准问责

解决偏差问责需要力推精准问责。在执纪问责中要做到精准问责主体——谁问责、问责谁;精准问责原则——因何问责、在什么范围问责;精准问责方式——责任如何承担及问责后效。

1、解决“属地偏差”，消除问责空地。

要解决“属地偏差”，首先属地管理必须要做到精准科学。要科学合理的设计属地管理制度，以此作为“不作为、乱作为”的问责依据。一是坚持将属地管理的原则与分级管理原则相结合，做好“块”的责任划分。二是坚持将属地管理的原则与问题管辖原则相结合，做好“条”的责任划分。三是将属地原则与差异化目标考核相结合，强化自身责任监管。

2、解决“主体偏差”，杜绝躲责现象。

一是问责主体要准。严格规范执纪权的行使主体，注重抽好问责的“鞭子”。完善执纪过错责任追究机制，既追究主体责任，又追究监督责任，确保管理者要负责任，让监督者也受监督成为常态。

二是严格杜绝“躲责”现象。建立行政执法联动机制，在乡镇（街道）范围内实行综合行政执法;将职能部门工作人员分包到乡镇，与乡镇同奖同罚。

三是问责对象要准。首先，在明确事项归哪一级政府负责后，主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任。其次，在问责对象上坚持“谁管谁安排谁组织谁负责、谁操作谁执行谁负责”的原则，抓住“关键少数”，分清直接责任与领导责任、集体责任与个体责任，找准问责方向和路径。

2、解决“方式偏差”，提升问责质量。

一是问责依据要准。在严格问责对象的基础上，要查清事实，合理区分责任追究的政策界限，又分清主观原因和客观原因，以事实为依据、以法规为准绳。

二是问责尺度要准。在责任认定上坚持实事求是，既不随意放大或缩小问责情形，也不擅自抬高或降低问责标杆，既不搞选择性的“舍卒保帅”，也不搞无原则的“连带连坐”，真正把“板子”打到具体人身上。

基层工作的推进，本就不易，要激励基层干部有所担当、有所作为，就要有“容错机制”，以宽容他们在具体工作中的“失误”。查实确需问责的，要分清责任的层次，是主体责任、管理责任还是其他责任，对因政策不明晰等导致的责任，应该划定容错空间，给予纠错的机会，对符合容错情形的，可以免责或减轻问责，为担当作为的干部撑腰鼓劲，营造干事创业的良好氛围。