浅析近亲属的行政诉讼资格

郭艺伟

摘 要：正所谓“没有原告就没有法官”，诉讼中首先要确定的就是原告，而在确定原告时，首先需要解决的就是原告的资格问题，因为缺乏了原告资格，讨论原告也毫无意义。原告资格问题是行政诉讼理论框架的基本问题，自1914年我國行政诉讼制度建立以来，该问题就一直受到广泛讨论，相关法律制度的完善工作也从未停止过。“原告资格”的概念虽没有在我国法律中明文提出，但在实际的诉讼过程中，却已包含了对原告资格的审查。通常情况下，提起诉讼的一般都是权利受到实际侵害的原始原告，其原告资格毫无疑问，但也存在资格发生转移的例外情形。公民、法人或其他组织因某种客观原因而丧失了行政诉讼的原告资格，通过转移，使特定主体得以承继，进而保护自身受损的合法权益，即为原告资格转移制度所要解决的问题。我国法律一共规定了两种原告资格发生转移的情况，本文则以近亲属的原告资格为研究对象，重点探究公民死亡后行政诉讼原告资格发生转移的问题。全文共分为三个部分，第一部分介绍行政诉讼原告资格的基本理论，分为四节内容，包括概念、性质，行政诉讼原告资格与原告、起诉条件以及受案范围等相似概念的联系和区别，并在第四节中简单介绍了行政诉讼原告资格的转移问题，引起下文对近亲属原告资格问题的探究。第二部分是全文的重点，包括三节内容。首先分别介绍三大诉讼法对于“近亲属”含义的规定，分析其中的不同之处及原因，并提出自己的看法。第二节详细阐述近亲属的行政诉讼原告资格问题，认真解读关于该问题的两则法律规定，并通过辨析二者的区别，总结出笔者认为近亲属取得行政诉讼原告资格所应具备的条件。第三节简要介绍近亲属的原告资格问题存在的现实意义。文章的第三部分介绍我国关于近亲属的行政诉讼原告资格问题的立法现状，重点分析其中的不足之处，并对症下药，提出笔者的几点建议。

关键词：行政诉讼原告资格;原告资格转移;近亲属;近亲属的行政诉讼原告资格

一、行政诉讼原告资格概述

（一）行政诉讼原告资格的含义

原告资格一词，最初来源于拉丁语“Locus standi”，它指的是起诉人所享有的将司法争端提交法院判决的一种权利和资格。《布莱克法律大辞典》将原告资格定义如下：“原告资格又名‘起诉资格’，指某人在司法性质争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益”[1]，这是我国理论界普遍认为对于该词语所做出的最具代表性的定义描述。

关于行政诉讼原告资格的含义，我国理论界存在着“条件说”和“利害关系说”两大观点。

“条件说”认为，所谓原告资格，就是指公民、法人或者其他组织向法院请求保护其合法权益时应当符合的条件的总称[2]，或者起诉人可以提起行政诉讼应当符合的条件[3]。可以看出，该学说将原告资格等同于起诉条件。

事实上，原告资格与起诉条件，二者并不一致。原告资格只是研究起诉人在主体方面的资格，可以说，其只是起诉条件的一部分，侧重解决谁有权起诉，以及由谁起诉的问题。而相比之下，起诉条件的范围要大得多，它指的是起诉人在提起行政诉讼时应具备的条件，更多从人民法院受理案件的角度来考虑。我国《行政诉讼法》第49条规定了起诉条件，除了需要具备原告资格，起诉人还必须满足起诉条件所列举的管辖问题、时效问题等其他事项，因此，“条件说”不宜采用。

“利害关系说”由先前的“合法权益”理论发展而来，其认为行政诉讼的原告资格，侧重研究起诉人与行政主体的具体行政行为之间是否存在利害关系，所以含义应为起诉人受损的合法权益与具体行政行为之间存在利害关系[4]。

2015年，我国最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第1款明确规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，因此，“利害关系说”现已成为理论界的通说。

毋庸置疑，“利害关系”标准相较于“条件说”有一定的进步意义，在某种程度上扩大了行政诉讼原告资格的范围，但由于我国法律对于“利害关系”没有明确的判断标准，致使该学说的可操作性大大减弱。为满足实践需要，该标准也急需进一步的完善。

具体而言，“利害关系说”应当明确以下三方面的内容：第一，行政诉讼原告资格是一种权利、身份或者资格;第二，行政相对人的合法权益必须确实存在，因为只有切实存在合法权利，才会有之后的“利害关系”一说;第三，当事人的合法权益确实受到具体行政行为的实际侵害，也就是说，二者之间必须存在相当的因果关系。在确定是否具备行政诉讼的原告资格时，笔者认为，无需判断是否真的发生侵害，即只要起诉人“认为”自己的合法权益受到侵害，或者只需“受侵害人”对具体行政行为存在异议即可。

综上所述，所谓行政诉讼的原告资格，就是当公民、法人或者其他组织的合法权益受到具体行政行为侵害时，利害关系人向人民法院请求保护自身权益的一种身份、资格。

（二）行政诉讼原告资格的性质

行政诉讼的原告资格，究竟属于实体性问题还是程序性问题，也即原告资格的性质问题，学者们同样持有不同的观点。

认为行政诉讼的原告资格属于程序性问题的原因在于，原告资格问题侧重于研究起诉人是否具备提起行政诉讼的主体条件，并不涉及实体上的权利和义务，也不影响最终的诉讼结果。具备原告资格，则符合起诉所要求的主体条件，但并不代表起诉人一定胜诉，最终结果取决于法院的判决。

关于行政诉讼原告资格的实体性特征，与前述的“利害关系说”可谓一脉相承。也就是说，只有当行政主体实施一定的具体行政行为，行政相对人认为该行为侵害到自身的合法权益，因不服而引发争议，才会出现后续的起诉、原告资格等一系列行政诉讼的问题，即在判断是否具备原告资格之前，首先需要判断出是否有相关的具体行政行为，是否有客观存在的合法权益受到侵害，其属于“若无前者，则无后者”的关系，而前者中的具体行政行为，抑或是合法权益，均属于实体法上的范畴，因此，行政诉讼的原告资格也同样具备实体法上的性质。

在此，理论界的通说倾向于认为原告资格属于程序意义上的概念，笔者也认为这种观点更为合理，大体基于以下原因：其一，具备行政诉讼原告资格，只说明起诉人享有提起并有可能进一步参加诉讼的主体条件，但并不代表一定就具有了某些實体上的权利，起诉人也有可能因不满足管辖、时效等其他条件而不能成为原告，也就不能再享有相关实体权利和义务了。其二，从2015年我国最新修订的《行政诉讼法》可以看出，降低行政诉讼的门槛，切实保护行政相对人的合法权益，已成为行政诉讼改革的大趋势。倘若将对原告资格的判断也纳入实体内容进行审理，势必会抬高起诉人的要求，将更多人排除在诉讼门外，与改革的大趋势背道而驰。其三，判断行政诉讼原告资格的性质，无论何时何地，都要基于立法宗旨和立法目的进行考虑，符合行政诉讼法律改革的趋势，更好地保障公民的权利。

（三）行政诉讼原告资格与相关概念的界定

从上可以看出，谈及原告资格，就少不了说到原告、起诉条件以及受案范围的问题，其实，四者截然不同，却极易混淆，为了对行政诉讼原告资格有一个更清晰、更准确的认识，确有必要厘清原告资格与三者之间的关系。

1.行政诉讼原告资格与原告

原告资格与原告，二者之间联系紧密，属于“若无前者，则无后者”的充分不必要关系，所以极容易交织在一起，但两者却存在很大的差异。

第一，在性质上，二者具有根本的区别。由前述可知，行政诉讼的原告资格属于程序性问题，不涉及双方当事人实体权利义务的判断，而原告则是一个兼具实体性质和程序意义，且以实体性质为主的法律概念。原告依照法律规定参加到诉讼程序当中来，享有与其身份相适应的实体上的权利和义务。原告资格解决“资格有无”的问题，原告解决“能力大小”的事情。

第二，在时间上，二者具有严格的先后顺序，原告资格先于原告产生。由行政诉讼原告资格的含义可知，当公民、法人或者其他组织的正当权利受到行政行为实际侵害时，其实就已经具备了原告资格，其在行政诉讼开始之前就已产生，并且基于各种原因，距离诉讼开始还有很长一段时间。而原告则是在案件受理后产生的一系列结果之一，法院经审查，认为起诉人满足条件并决定受理案件时，起诉人正式成为原告。合法权益受到侵害，是原告资格产生的时间点;法院受理案件时，则是原告产生的时间点。

第三，原告一定具有原告资格，但具备原告资格的人不一定都能成为原告，毕竟原告资格只是成为原告的条件之一。

2.行政诉讼原告资格与起诉条件

关于原告资格与起诉条件之间的关系问题，上文已有所提及，二者既有联系，又有区别，分属不同的范畴。

《中华人民共和国行政诉讼法》第49条规定，提起诉讼应当符合以下条件：（1）原告是与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织;（2）有明确的被告;（3）有具体的诉讼请求和事实根据;（4）属于法院的受案范围和受诉法院管辖。

不难看出，具备行政诉讼原告资格，只是起诉条件之一，属于主体方面的要求。具有原告资格的人，只是享有了提起行政诉讼的权利和资格而已，同时满足被告适格、管辖和时限方面的要求，才是真正具备了法律规定的起诉条件。

3.行政诉讼原告资格与受案范围

在行政诉讼原告资格的问题上，其与受案范围之间的关系，也是一个值得关注的问题。

同行政诉讼的原告资格一样，受案范围也属于起诉条件之一，规定人民法院有权对何种行政案件、在什么范围内行使审判权。行政争议的解决有行政调解、裁决、复议等多种方式，行政诉讼只是其中之一，并非所有争议都需要借助诉讼，也并非所有行政争议都可以通过诉讼来解决，因此，受案范围是一把很严格的标尺，将符合条件的行政争议纳入受案范围。

可以说，行政诉讼的原告资格属于主体方面应满足的起诉条件，解决谁有权提起诉讼的问题;而受案范围则是在客观方面的起诉要求，解决当事人可以对什么样的争议提起行政诉讼。受案范围之外的行政行为，人民法院不会受理，也就不会启动诉讼程序，原告资格、原告等问题自然也就无从谈起。

（四）行政诉讼原告资格的转移与承受

上文已经提到，理论界一般将原告资格分为原始原告和承继原告两类。简单来说，原始原告就是诉讼过程中最常见的原告，正当权利受到行政行为侵害，本来即享有行政诉讼的原告资格，只是因为死亡或终止等原因而被迫转移该资格，只能由相关人代为维护其受损害的合法权益。承继原告相伴而生，即承继原始原告的原告资格，以自己的名义参加到诉讼中来，获得原始原告应有的权利，维护原始原告受损害的利益的原告种类。正确理解原始原告和承继原告，是研究原告资格的转移与承受问题的首要任务。

我国《行政诉讼法》第24条的第二款和第三款，是有关行政诉讼原告资格转移制度的规定。依据该规定，最高院在司法解释第11条又补充规定了公民死亡后有权承继原告资格的近亲属的范围。对于该制度的法律规定看似明确，但笔者认为，其中确有一些问题尚未澄清，特别是在死亡公民的原告资格转移方面表现得最为突出，仍有讨论的必要。因此，文章在下面部分主要阐述公民死亡后原告资格转移的相关问题，换言之，就是本文要讨论的近亲属的行政诉讼原告资格问题，二者在性质和内容上，实属同一问题。

二、近亲属的行政诉讼原告资格

（一）“近亲属”的法律界定

1.三大诉讼法中“近亲属”的不同含义

最高院司法解释规定，行政诉讼中的近亲属包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。

根据我国《刑事诉讼法》的规定，刑事诉讼中的近亲属包括夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。“同胞”指的是有生理学意义上的血缘关系，即同父同母、同母异父或同母异父。

最高院司法解释规定，民事诉讼中的近亲属包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。此外，还应注意，民法上的近亲属一般是有顺序的，且该顺序在继承、宣告公民失踪等民事法律制度中具有重要的意义。具体而言，第一顺序包括配偶、父母、子女;第二顺序则为兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。

应指出的是，以上法律规定中的“父母”均包括生父母、养父母和有抚养关系的继父母。“子女”包括婚生子女、非婚生子女、养子女和具有抚养关系的继子女。“兄弟姐妹”包括收养的兄弟姐妹，但不包括堂兄弟姐妹。

综上可知，“近亲属”在三大诉讼法中具有不同的含义，范围也大小不一。相较之下，刑事诉讼法中的“近亲属”范围最窄，而行政诉讼中所指代的范围最为广泛，民事诉讼居中。立法如此设计，是基于何种考量呢？

2.“近亲属”不同含义的分析

我国作为单一制国家，基于一国法律体系的协调性和统一性，同时也考虑到法律自身具有的权威性和普遍约束力，同一个法律概念在不同的法律部门，或者在不同的立法或法律解释之间理应具有相同的含义。以本文为例，我国的刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法三大法律部门，尽管各自调整的法律关系不同，但理论上应当对相同的法律概念作出相同的法律界定，如此才能更好的保障诉讼当事人的权利，也有利于诉讼活动的顺利进行。三个法律部门出现三种“近亲属”，势必会给法院和当事人双方增添不少麻烦。

在进行法律解释的时候，我们需要遵循后法优于先法、法律优于法律解释等原则，但用在对“近亲属”范围的理解上，似乎并不恰当。根据后法优于前法的规则，行政诉讼法的司法解释出台于2000年，晚于民事诉讼法的司法解释，理论上应适用后者规定。根据法律优于法律解释的原则，因两大诉讼法的司法解释与《刑事诉讼法》规定均不相同，又应参照适用刑事诉讼法规定的“近亲属”范围，但如此一来，“近亲属”的范围大幅缩小，近亲属及其顺序在民法中的作用也会大打折扣，势必也会引发更多的冲突，并不恰当。因此，立法在此处是存在问题的，需要进一步完善。

事实上，在三大诉讼法中，“近亲属”作为重要的诉讼参加人，享有不同的诉讼权利，也发挥着不同的作用。目前，法律实践中虽尚未因此引发典型案例，但法律不应抱以侥幸心理，倘若发生案件，又假如案件争议牵扯不同的诉讼，到时便是无法可依的混乱局面。

不同法律中出现不同的“近亲属”，有违法律的稳定性特征，也是不利于诉讼活动顺利进行的。解决这一问题，只能有赖于后续立法工作的完善，但无论如何，都要契合保障诉讼权利、及时解决争议的诉讼立法宗旨。

（二）近亲属的行政诉讼原告资格

1.法条解读

（1）《行政訴讼法》第25条第2款

法条：有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

解读：①行政诉讼原告资格的转移与承受，前提条件必须是原始原告已经死亡。对于“死亡”，我国法律并无明确规定，理论界一致认为应包括自然死亡和宣告死亡两种情况，如此有利于死者近亲属在规定时效内参加诉讼，维护死者的合法权益。

②原始原告仍然享有诉权，即“有权”提起诉讼。否则，也就不存在原告资格转移的问题。

③此处的“近亲属”即为行政诉讼法意义上的近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。此处，我国法律仅在司法解释中规定了近亲属的范围，而关于在承继原告资格时是否有顺序上的要求，以及死者无近亲属的情况下又该如何处理等诸多问题，尚无法可依。

④法条用语“可以”，即赋予了近亲属自由裁量的空间，可以提起诉讼，也可以不提起诉讼。公民死亡后，如果其近亲属出庭应诉，则为承继了原告资格，成为正式原告;如果拒绝起诉，那么同样也符合法律的规定，将导致诉讼终止的法律效果，原告资格消灭。

⑤近亲属须在法定期限内提起诉讼，才能取得原告资格，否则行政诉讼原告资格的转移与承受不发生效力。

⑥近亲属承继原告资格后，以自己的名义继续参加诉讼。在接下来的诉讼过程中，原始原告资格消灭，近亲属成为正式原告，享有原告资格，以自己的名义而非原始原告的名义提起诉讼，判决结果也由近亲属承担。

（2）最高院关于《行政诉讼法》司法解释第11条第2款

法条：公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。

解读：①首先需要指出，该法条属于近亲属的代理行为，不存在行政诉讼原告资格转移的问题。

②该规定适用于被限制人身自由的公民。关于公民被限制人身自由，存在合法限制和非法限制两种情况。前者如依法被逮捕、拘留、强行约束至酒醒等情形，后者包括被拐卖、拐骗或绑架等情况。应当注意，此处司法解释的规定，只适用于公民被合法限制人身自由的情形，由行政机关告知公民有权委托，其近亲属按照此规定通过代理解决。第二种情况则不适用，可以想象，被非法限制人身自由的公民根本无法做出口头或者书面的委托，当自身权益受到侵害时，近亲属应如何进行诉讼的问题，应当引起高度重视，有待立法上的完善。

③该规定中的“近亲属”范围亦为行政诉讼法意义上的范围，至于近亲属代为起诉的顺序要求，以及无近亲属或其近亲属拒绝起诉的情况，法律在此也并无规定。

④“可以”一词，同样赋予了近亲属一定的自由选择余地，可以以该公民的名义提起诉讼，也可以不起诉。

⑤“依其口头或书面委托”直接言明行为本身的性质，即此时近亲属提起诉讼实则是一种代理行为，即公民因限制人身自由而无法提起行政诉讼，委托其近亲属代为起诉的情况，并不属于原告资格转移的情形，而是一种代理行为。由于行政拘留等限制人身自由行为本身的特殊性，法律允许公民采取口头或者书面的形式进行委托，有利于维护自身的合法权益。

⑥“以该公民的名义”是本条规定最值得注意的地方，也是代理行为最重要的一个特征。公民被限制人身自由时，其近亲属接受其口头或书面委托提起诉讼时，仍然是以该公民的名义，即该公民仍然为行政诉讼的原告，诉讼结果由其承担，不存在原告资格转移的问题，其近亲属自始至终不具备行政诉讼的原告资格。

2.法条辨析

关于近亲属的行政诉讼原告资格问题，规定最为详细也最容易混淆的两个法条，即为《行政诉讼法》第25条第二款和最高院的司法解释第11条的规定，厘清二者的区别，对于正确理解近亲属的行政诉讼原告资格至关重要。

（1）性质不同：前者为行政诉讼原告资格的转移和承受制度，近亲属取得并具备原告资格;后者则为代理行为，近亲属以被限制人身自由公民的名义代为提起诉讼。这是二者最本质的区别。

（2）适用对象不同：前者适用于行政诉讼中公民原告死亡的情形，包括自然死亡和宣告死亡;后者适用情况比较特殊，公民因被限制人身自由而不能提起诉讼，并且只适用于公民被合法限制人身自由的条件。

（3）程序不同：适用前者规定，程序较为简单，已死亡公民的近亲属只需在规定的时间内，按照规定的程序提起诉讼，即取得了原告资格;适用后者解释，被限制人身自由的公民需要进行口头或书面的委托，其近亲属在接受委托之后，再按照规定的程序，在规定的期限内代为提起诉讼，这一点也是由代理行为的特征来决定的。

（4）名义不同：前者中，近亲属具备行政诉讼原告资格，以自己的名义参加诉讼，其地位等同于原始原告，诉讼结果亦由自己承担;后者中的近亲属接受被限制人身自由的公民的委托代为诉讼，并不具备原告资格，仍然以该公民的名义提起诉讼，判决结果由该公民承担。

3.近亲属取得行政诉讼原告资格的条件

由上可知，近亲属取得行政诉讼原告资格，也即公民死亡后原告资格发生转移，至少应当满足以下条件：

（1）具有原告资格的主体在法律上不复存在，即自然死亡或被宣告死亡;

（2）具备原告资格的人死亡或终止时，未逾诉讼保护期限，即仍在法定起诉期限以内;

（3）原告资格转移发生于与原告彼此之间存在近亲属法律关系的主体之间，没有这种关系也不发生资格转移。

（4）近亲属以自己的名义向法院提起诉讼。

（三）近亲属的行政诉讼原告资格问题的重要性

近亲属的行政诉讼原告资格问题，属于原告资格转移制度的一个重要的分支。作为行政诉讼的基本制度之一，行政诉讼原告资格的转移制度具有极其重要的现实意义，近亲属的原告资格问题亦然。

第一，给予死亡公民以法律保护，彰显人道主义精神。一切法律制度的设立，都是基于立法宗旨的考虑。我国行政诉讼法的立法目的在于保护一切行政相对人的合法权益不受侵犯。公民的死亡、法人或其他組织的终止，不应当成为行政侵害行为逃脱法律制裁的理由。明确原告资格的转移制度，使近亲属获得继续参加诉讼的原告资格，给予死亡公民应有的法律保护，才能更好地展现行政诉讼法的人道主义精神。

第二，监督制裁违法行政行为，实现行政法治。依法行政，是行政诉讼法最根本的原则，要求行政主体严格依照法律规定，行使行政权力，并践行“有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿”的铁的纪律。公民的死亡，不是违法行政行为得以逍遥法外的借口，因为原告资格的转移会赋予近亲属继续参加诉讼的支撑和力量，等待行政侵权行为得到应有的惩罚，助力行政法治的早日实现。

三、关于近亲属行政诉讼原告资格问题的立法现状和建议

（一）立法现状

分析上文可知，我国对于近亲属的行政诉讼原告资格的立法现状并不乐观，亟待进一步完善。目前，关于该问题的法律规定限于《行政诉讼法》第25条和司法解释第11条，且两处法律条文也存在不少漏洞，不足之处值得深思。

1.“近亲属”的范围在三大诉讼法中规定不一，在一定程度上破坏了法律体系的统一性和协调性。

2.“利害关系”的法条用语缺乏一定的判断标准，可操作性不强。《行政诉讼法》第25条是对行政诉讼原告资格的具体规定。根据该法条，是否具备行政诉讼的原告资格，取决于利害关系的判断，但现行法律并未规定统一的判断标准，致使法律条文的操作性减弱。利害关系有无的判断，若完全取决于法官的自由裁量，一部分人的合法权益可能得不到法律保护。

3.宣告死亡和宣告失踪时的原告资格转移问题，缺乏法律规定。我国理论界一致认为，为了切实保障行政相对方受损害的合法权益，公民转移原告资格的死亡原因，应当包括自然死亡和宣告死亡两种情况，但目前我国法律并无相关规定，宣告失踪的情况亦然。

此外，因宣告公民死亡或失踪的法律制度，涉及到2年和4年期限的计算问题，所以极容易与诉讼时效冲突，因此，这也是此两种情况的原告资格问题急需法律规定的重要原因。

4.近亲属承继原告资格时的顺序问题，缺乏法律规定。最高院于2000年出台的司法解释中仅补充规定了近亲属的范围，对于近亲属承继行政诉讼原告资格时的顺序问题，目前仍是法律的空白。事实上，在实际生活中，关于近亲属的原告资格问题，顺序问题是最容易出现问题的地方，这是因为，如同《继承法》中的继承顺序一样，其中涉及到较为复杂的利益关系和亲属关系，毕竟近亲属以自己名义继续参加诉讼后，与最终的诉讼结果密切相关。

5.死亡公民无近亲属或其近亲属因故不起诉时的原告资格问题，缺乏法律规定。根据现行诉讼法的规定，公民死亡后，若其无近亲属，或者近亲属因各种原因未能提起诉讼的，将直接导致诉讼终结的法律效果，如此一来，死者受侵害的的合法权益并未得到应有的法律保护，行政诉讼原告资格转移制度的存在价值也会大打折扣。

6.公民被非法限制人身自由的情况下，如何保护自身合法权益，缺乏法律规定。解读法条可知，公民被合法限制人身自由时，其近亲属通过代理行为维护其合法权益，虽然不属于原告资格转移制度，但与其关系紧密、极易混淆，同时考虑到当下公民被非法限制人身自由得不到保护的情况当下愈见频繁，法律上也应及时弥补漏洞，早日改变无法可依的局面。

（二）个人建议

通过对近亲属的行政诉讼原告资格问题的立法现状进行分析，我们不难发现，目前，我国法律对于该问题的规定较为明确，但却谈不上完备，仍存在不少法律漏洞。法律的生命力在于运用和实施，而不竭生命力的源泉则是在实施中不断完善，与时俱进。存在法律漏洞并不可怕，毕竟有不足才有提升的空间。针对立法现状的瑕疵，笔者提出自己的几点不成熟的意见，希望我国在原告资格转移问题上的立法工作可以更加完善。

第一，出台相关的司法解释，或者在日后民法典的制定过程中，对“近亲属”的范围作出统一的规定。

第二，赋予“利害关系”统一的判断标准，使得行政诉讼原告资格的判断有法可依，增强可操作性。

第三，补充规定公民在宣告失踪、宣告死亡情况下的原告资格问题。其一，在法律上明确公民在宣告死亡情况下，也可以适用行政诉讼原告资格转移的规定。其二，为了避免与诉讼时效的冲突，建议以引起公民被宣告失踪或死亡的事由发生之日，作为行政诉讼原告资格开始转移的时间。其三，若被宣告失踪或死亡的公民再次出现，其仍为适格的原告。

第四，明确近亲属承继原告资格时的顺序问题。对此，我国学理界目前有三种观点可供参考：一是直接按照司法解释规定中文字的书写顺序;二是比照必要共同诉讼的方式[1]，顺序的区别意义不大;三是参照继承顺序，这是考虑到诉讼结果会涉及到具体的赔偿金计算，进而涉及到继承顺序。

第五，适当扩大承继原告资格的主体范围。公民死亡后，没有近亲属，或者近亲属因各种原因而未能起诉的情形极有可能发生。笔者建议，可以立法的方式适当扩大承继行政诉讼原告资格的主体范围。参照民法内容，近亲属之外，可以赋予与公民关系密切的其他亲属、朋友，受遗赠人、遗赠抚养人、债权人、公民所在单位或者住所地的村委会、居委会等主体一定的资格和权限，帮助其维护受损的合法权益。

第六，健全被非法限制人身自由的公民的维权规定。司法解释第11条仅适用于被合法限制人身自由的公民。现实生活中，公民往往被非法限制人身自由，几乎不能以口头或書面的方式进行委托，又因无法可依，因此难以维权。发生较多的情况是，公民无故失踪后，近亲属向公安机关报案请求保护被拒，导致公民死亡等恶果，近亲难以忍受精神痛苦而向法院起诉行政机关的不作为。笔者认为，此种情况下，近亲属本身是具有行政诉讼原告资格的，既不属于原告资格的转移问题，也不存在代理起诉的性质，在满足其他条件的情况下，法院应该受理案件。这是因为，近亲属对于被非法限制人身自由的家人享有亲权或者监护权，有充分的资格对行政机关的不作为提起诉讼。

由此，笔者建议，针对公民被非法限制人身自由的情形，法律可以从两方面考虑维权的方式：一是扩大司法解释的适用对象，将非法限制人身自由的情况纳入其中，前提是受害公民可以进行委托;二是在法律上承认近亲属在此种情况下具备行政诉讼的原告资格，维护公民受损害的人身权、财产权，同时也维护自身的亲权或监护权。

参考文献

[1]胡建淼主编.行政诉讼法学（第1版）[M].北京：高等教育出版社，2003：81.

[2]方世荣主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国政法大学出版社，1999：363.

[3]杨寅、吴偕林主编.中国行政诉讼制度研究[M].北京：人民法院出版社，2003：161.

[4]马怀德主编.行政诉讼原理[M].北京：法律出版社，2003：230-235.

[5]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2003：105-121.

[6]刘巍.行政诉讼原告资格转移与承受问题探析[J].法学研究，2001（01）.

[7]刘挣.试论设定行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系[J].法制与社会发展，1998（04）.

[8]高家伟.论行政诉讼原告资格[J].法商研究，1997（01）.

[9]王万华.行政诉讼原告资格[J].行政法学研究，1997（02）.

[10]胡淑丽.论公民死亡后行政诉讼原告资格转移[J].法治研究，2008（09）.

[11]李卫刚.论行政诉讼制度的宪政意义[J].当代法学，2003（02）.

[12]方世荣、梁洪霞.论行政诉讼中公民死亡后的原告资格转移问题[J].法律科学，2004（03）.