军用土地储备模式创新研究

裴泽宁 刘潇 周航

军队全面停止有偿服务工作完成后，创新军用土地储备模式成为当前面临的重要课题。介绍军用土地储备现状，分析产生原因，从体系重构、职能回归、模式探讨、技术支撑四个方面构建军用土地储备模式创新逻辑框架，最后，提出军用土地储备模式优化策略。

1.引言

随着国防和军队全面深化改革的不断推进、军队全面停止有偿服务工作的完成，面对大量空余军用土地资源，如何有效整合与合理利用，成为停偿工作后的重要课题。军用土地的整合利用是军队发展的全局性、综合性和战略性问题，它确定了未来军队空间发展格局的基本框架。随着我军发展进入新常态，更加强调军用土地这个国防资源的军事属性，更加要求军用土地的集约高效利用。在此背景下，探索创新军用土地储备模式，坚持树立储备为战备、保障为打赢的意识，既是顺应国防和经济建设融合发展的必然趋势，又是提升军用土地保障力的内在要求，更是将存量资源转化为战斗力的创新举措。

2.军用土地储备现状及原因分析

2.1军用土地集约程度不高

军队全面停止有偿服务后，收回的土地有相当数量处于闲置状态，闲置土地与在用土地坐落数量基本一致，集约利用程度低，并且呈现出“多、小、散、零”的特点。这是由于营区绝大多数成形于上世纪五、六十年代，调控力度不够、规划先天不足、总体布局零散、功能区划不明、建筑选址不妥、环境品质较差等。因而，面对空余闲散土地资源多与日益增长的土地需求之间的矛盾，树立忧患意识，加强军用土地集约利用已迫在眉睫。

2.2军用土地高效利用率低

军队大量空余資源长期闲置与国家建设用地紧缺、耕地保护形势严峻的矛盾十分突出， 军用土地被强征强占、强种强栽等擅自处置的现象时有发生，部分土地商业化用途较多，导致空余土地军事功能弱化、高效利用率低，影响军地团结稳定大局。从深层次分析，出现这一问题的原因有以下几方面：受长期和平环境、市场经济影响，有的单位重当前、轻长远，有的单位重创收、轻战备，还有的单位重租赁、轻维护。

2.3军用土地储备机制不完善

军用土地资源集中统管储备是跨区域保障的有效途径，但在实际中，跨建制、跨军种、跨军地、跨区域协调机制缺失以及资金筹集困难等原因，致使土地资源难以在军内、军地之间整合优化、科学配置，用地需求大部分供给来源于新征土地，在军内调整比例较低。这是由于我国土地储备制度起源于20世纪90年代，土地制度缺乏顶层设计的先天缺陷，而军用土地储备制度更是刚刚起步，缺乏与相关法律制度规范的有效衔接，各种政策、规章之间的冲突较多，缺乏统一性。

2.4军用土地集中储备精准度不高

在停偿收回工作后，军用土地集中储备也得到了进一步推进。但是在这一过程中，存在简单将暂无调整利用价值的停偿收回空余土地纳入集中储备范围，没有充分考虑部队发展需要、单位整体规划。大多停偿项目虽然按照要求已经完成，但不少项目存在遗留问题，少数单位借集中储备之机转嫁矛盾，对下一步整合利用造成困难。原因主要是：部队调整改革后，编制体制发生较大变化，新的机构人员成立时间短，对于储备对象多、土地原有状况复杂等情况摸得不深不透。

2.5军用土地看管维护力量薄弱

以往军队空余土地的看管维护方式主要是“以租看房、以租养房”，随着停偿工作全面实施，与地方管护力量完全脱钩，部分单位缺乏管护人员、经验，空余土地管护难度增大、管护任务增多。这是由于管护工作是储备后的长期性、经常性工作，军队房管系统自身处于改革阶段，首先要解决的是储备问题，相应的管护制度、措施、经费等还未跟上。

3.军用土地储备模式创新的逻辑框架

当前背景下，军队迎来了储备制度的重要发展机遇，加强军用土地储备制度的顶层设计，明确科学合理的土地储备目标，采用先进的技术支撑，建立完善的土地储备模式。

3.1储备体系重构

根据现行政策法规框架，可明确土地储备组织体系设计为军委、联勤保障部队、军兵种三级土地储备体系。这一组织体系在总结近年来军用土地储备制度建设实践的基础上，客观分析与准确把握军用土地状况，并借鉴地方土地储备发展走在全国前列的省市成功经验而设计的。三级土地储备组织体系明确了决策、管理和执行等不同层面的职能部门及其职责分工，既全面又具有较强的可操作性，对于土地储备机构的高效运作也具有良好的指导和协调作用。从功能层面看，三级土地储备组织体系也是三层功能组织体系，具体而言，可分为决策层、管理层和执行、操作层。

第一层次是决策层面——军用土地储备管理委员会，主要负责审核批准土地储备计划，协调解决军用土地储备中的重大问题，它是土地储备体系的决策机构，对土地储备工作起着宏观决策作用。

第二层次是管理层面——联勤保障部队储备资产管理局，主要负责本区域内土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理，它是土地储备体系的具体业务指导机构。

第三层次是执行、操作层面——军用土地储备中心，在本区域内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

3.2强化目标体系，回归军用土地储备职能

军用土地储备通过调整增量与存量资源之间的平衡关系，从而转化为保障力影响战斗力发展格局。战场形势瞬息万变，军事斗争准备一直在进行中，牢固树立“储备为战备、保障为打赢”的核心目标，有助于理解军用土地储备是一个动态变化的过程，促进军用土地均是智能的回归因此，“即空即储、随用随供”的快速保障要求对传统的实物资产储备模式造成了冲击。

3.3创新保障途径，建立指标储备模式

军用土地实物资产储备模式是指储备资产管理部门为了实现调控军用土地、促进土地资源合理利用，依据土地利用总体规划、战略规划、土地利用年度计划和土地储备计划，由土地储备机构通过收回、收购、优先购买、征收、征用等方式，取得使用权或集体土地，并进行征地补偿、拆迁补偿、安置补偿、土地平整等一系列前期开发工作后予以存储，然后根据土地供应计划和国防建设用地的客观需要将储备土地通过划拨、协议、授权等方式输出的过程。实物资产储备是面积有限、区域固定的静态储备，不利于快速形成保障力。

基于上述军用土地的目标只能，创新保障途径建立军用土地指标储备模式。指标储备模式是指建立军用土地等级，在综合评定军用土地质量差异的基础上，将军事利用价值较小的军用土地转换为军用土地指标挂账管理，并无偿移交省级人民政府规划利用。未来军事需要时，再由政府将相应指标等级和数量的军用土地无偿划拨部队。这是一种土地资源的虚拟储备，平时不需要在空间上落实到具体地块，只有未来部队发生实际需求的情况下，政府才需要启动资金或土地进行保障，并落实到具体地块。它具有以下四个特点。一是工作效率更高，利于实现“适时”保障目标。军用土地指标是军地之间资源配置的纽带，有利于建立顺畅高效的协调机制和信息透明的共享机制，优化军地职能部门有关土地调整利用的行政审批流程，缩短保障与需求的时间差、数质量差，及时为部队部署定点提供用地保障。二是资源流通顺畅，利于实现“适地”保障目标。军用土地指标是不受面积和区域限制的动态储备，可在省级行政区域范围内跨县市区转换使用，实质上是流通的“土地货币”，能够解决资源供需矛盾，平衡不同地区军事用地需求。三是整合效益明显，利于实现“适量”保障目标。通过指标转换，优化空间布局，将地理空间面积小、分布散、利用难的土地在虚拟空间聚零为整，实现军用土地储备集中化、规模化，为部队建设提供优质保障。四是管理成本较低，利于实现“高效”保障目标。军用土地资源转换为指标后，其所有权、发展权一并转移，由地方政府规划利用。同时，管护成本由地方政府承担，节约了维护整治经费和看管力量，有利于提高储备效能。

3.4创新技术支撑，促进信息化发展

信息化是降低管理成本的重要手段，也是军用土地储备发展的必然趋势。军用土地储备的规划编制、信息管理、监督平台应从整体规划视角进行考量，融合多学科知识，合理运用定性与定量相结合、宏观与微观相结合、静态与动态相结合、系统分析与GIS空间数据分析相结合等多种方法和手段。一方面，建立完整的土地可视数据库，很大程度上可避免信息校对、现场勘查等工作的频繁发生，对于降低业务层面操作成本有重要作用。另一方面，建立完整的军用土地储备管理信息系统，实现取得、管理和分配储备土地的科学决策，可有效降低管理成本与决策成本。

4.军用土地储备模式优化策略

4.1军用土地储备流程优化

集中收储。按照资源集中统管的原则会同政府部门拆除违章建筑，解决遗留问题，为资源整合提供“净地”。将全军空余土地资产进行全面精确集中收储，建立储备资源可视数据库。

土地评估。遵循等值原则组织土地评估，协助用地单位签订实施协议。

分类定级。对储备资产分类定级，调整优化储备布局，整合缩减坐落总量。将军事价值较小的土地进行指标挂账管理，交由地方政府规划利用。

整合利用。建立储备资源整合项目库，稳固属地职能部门工作关系，统筹部队需求与地方承受能力，衔接平衡军地资源，确保论证一批、成熟一批、推出一批。依据储备资产存量和管理实际，逐步构建完善重点突出、梯次衔接的区域储备资产布局体系。

有效管护。担起区域铺开主责，对辖区内部队自留的空余坐落实行专业化、精细化、常态化维护管理，实现产权明晰、状态良好、储调有序的管理目标。

4.2军用土地储备模式制度优化

土地等级制度。军用土地分等定级体现了军事用地质量区域差异，是对军用土地进行宏观掌控、科学管理、合理利用的重要手段，也是军队房地产指标转换的衡量标准。根据国家和军队有关法规，制定《军用土地分等定级规程》，对军用土地分等定级基本定义、技术途径、程序步骤、工作成果、更新应用等进行规范，并制定不同等级军用土地的基础设施建设标准。考虑到国家区域经济发展极不平衡，以省级行政区划为基本单元，由地区性军队房管部门和省国土资源主管部门依据各县级行政单元军事经济社会发展、基准地价等因素，开展军用土地分等定级专项工作，建立科学适用、技术规范的军用土地等级序列。

战备功能评价制度。按照战斗力标准，全面分析影响军队空余土地资产保障力的军事、经济、社会、环境因素，建立科学、系统的军队空余土地资产战备功能评价指标和办法，从战略要义、地形地貌、保障容量、交通环境、水源能源、管理成本、社会影响等方面对军队空余土地资产的军事储备价值进行评估，界定纳入指标储备的范围。经评估，将军事价值高且对未来部队建设发展具有不可替代作用，或者未来可能要重新利用的空余土地，纳入核心资源实施直接看管。经评估军事价值较低，确定为需要处置的，可以转换为指标挂账管理。

储备基金制度。由省级人民政府设立军用土地储备基金，建立资金筹集、供给的长效机制，以保障未来使用的资金需求及风险防范。该基金与纳入储备的空余土地资产挂钩，按照“所有权与处置权分离”的原则，基金所有权归地方政府，履行出资义务；基金运营实行专家管理制度，聘请具有专业技能和丰富投资经验的专业人员或机构，实现军用土地基金的保值增值。基金的资金来源主要靠银行政策性贷款，以及从转换为指标的军队空余土地资产运营收益中拿出一定比例来设立。基金只能用于军事用途征地补偿或其他军事用途。

（作者简介：裴泽宁，工作单位：陆军勤务学院训练基地，现就读海军工程大学，硕士研究生，研究方向：军用土地整合利用）

（作者单位：刘潇，海军勤务学院；周航，陸军勤务学院训练基地）

参考文献：

[1]裴泽宁.军地土地置换整合探索[J].中国军转民，2018（12）：68-71.

[2]还毅.创新军用土地资源保障模式探索军事土地融合保障新路[N].解放军报，2018-10-09（005）.

[3]孙兴维.探索新时代军用土地保障转型发展新路[N].解放军报，2018-09-17（005）.