论蒋介石与战时行政三联制

刘大禹

摘 要： 抗战进入相持阶段后，蒋介石为实现抗战建国，成立中央设计局和党政工作考核委员会，推行行政三联制，强调计划、实施与考核三个环节的相互联系，以提高行政效率。蒋介石对行政三联制做了充足的准备，一定程度上体现了行政现代化的理念。但行政设计宏大，受战时环境及经费所限，实施倍感艰难;考核流于形式，难以充分调动行政人员积极性，行政三联制未能发挥实效。通过行政三联制的考察可反思蒋介石在战时的政治理念与现实的背离，其中最大的问题是国民政府缺乏实事求是的行政风尚。

关键词： 抗战时期; 蒋介石;行政三联制

行政三联制是蒋介石战时行政改革的重要理念，是“抗战建国”的重要内容。对于该制度的研究，学术界已有一些相关成果。① 李宗黄早期所著的《行政三联制概论》一书最为全面，对该制度的背景、目的及具体内容进行了考察。② 然而，對蒋介石在战时如何推行行政三联制还需进一步探讨。譬如，蒋介石如何构建行政三联制的理论体系？如何实施行政三联制以扭转行政不良现状？如何检讨与反思行政三联制？行政三联制为何未能切实提高政效？推行行政三联制的历程体现了国民政府何种政府德性？笔者以中国第二档案馆、台北“国史馆”等相关档案为主，对此做一初步探讨，以期对战时国民政府的相关研究有所裨益。

一、行政三联制的理论准备

国民政府自成立以来，存在行政效率低下、人浮于事、政出多门等不良行政现状。论者对此多持激烈批评态度，认为“中国政府的大病在于行政效率太差”。③ 全面抗战爆发前，陈之迈注意到，舆论界对行政改革问题的讨论渐趋热烈，“成为一种普遍的风气”。④ 全面抗战初期，低效行政与战时需求相距甚远。有论者注意到，“在机关里一种法令由上传下，结果仅在掌卷地方多一案卷，至于法令如何执行，人民有何反应，施行后有何利弊，这些问题没有人去过问”。⑤ “敷衍塞责与做事无效率也是中国政界流行的象征，抗战以后，有的机关固然是大忙特忙，有的机关还是照旧敷衍，有的在机关服务的朋友上午办公下午不办公，有的到办公室无一定的时间”。天柱：《抗战后中国政治的设施与改革》，《经世》，1938年战时特刊27。

历经抗战初期的战时体制改革，国民政府行政风气亦未能扭转。蒋介石对此颇为不满，据其观察，“今日政府几乎成为科员政治，主官概不批阅，公文一概委之于科员，如此公事，决不错误，但无运用与调整之余地，所以事多格格不入，诸多不通也”。高素兰编：《事略稿本》（53），（台北）“国史馆”2011年版，第100页。 如卫生署共分三科，主要是医育、保健两科，但这两科只有5名职员，总务科反而有30多名职员，类乎这种情形的机关很多，还有各机关的附属机关，有的营业机关，故意作为行政机关，以便开销一笔特别的办公费。张燕顿：《我对于改善行政机构的意见》，《全民抗战》，1938年第34号。 蒋介石深忧，“社会经济纷乱，公务员生活困穷，政治风气萎靡，军队精神不振”。高素兰编：《事略稿本》（53），第142页。 黄绍竑明显感觉到，“因为战事持久的关系，行政效率是无疑的会逐渐降低下来”，“一是办事迟缓，二是贪污事件的发生与风纪的败坏”。黄绍竑：《黄绍竑回忆录》，广西人民出版社1991年版，第468页。 这种行政现状与抗战建国的任务并不相称，进一步行政改革势在必行。

1938年1月25日，蒋介石提醒自己，注意“改造政治新兴风气”，《蒋介石日记》（1938年1月25日），手稿，美国斯坦福大学胡佛研究院档案馆藏。 以构筑持久抗战不可或缺的政治基础。为此，他提出亟须加强政治建设，改革行政制度，提振政治体系的积极性。他反复强调，“抗战胜利之日即为我们建国成功之时”，“在抗战中求进步，从抗战中求建国，从抗战胜利以求民族复兴”。叶慧芬编：《事略稿本》（59），（台北）“国史馆”2011年版，第386-392页。 全面抗战进入相持阶段后，蒋介石着手筹划第二期抗战，提出“政治重于军事”“唯有从速改革当前行政”，否则“政府的运用不灵，效率不高，曷能动员全国的人力物力以战胜敌人，曷能担负此伟大艰巨的任务”。《论中央行政之改善：1949年5月刊欧亚文化第三期》，周焕：《政治问题论辑》，中国文化服务社陕西分社1940年版，第1-2页。

1939年12月4日，蒋介石首次提出“行政三联制”概念，称“党政军各机关不论上下大小，其行政设施必须以设计、执行与考核（及监察）三者联系”，并进可名此为“行政三联制”，希照此意派有行政经验之专员数人，专心研究与设计，并嘱咐张群考察苏俄行政效率增进方法，多加实际考查，并须限期（2-3月）制定呈核，“但须仍注重中国现在实际行政为改正之对象”。1940年9月15日手令王世杰：“对于俄国情形，分政治外交军事经济各部门，须应指定一二人，切实研究，其人选不足，可与张委员仲洽商之。”王世杰1940年10月8日签呈：“经拟约聘朱庆永为本室研究员，担任俄国方面问题研究工作。”参见《蒋中正电张群考察苏俄行政效率增进方法并设计行政三联制具体规章》，《蒋中正总统文物：筹笔抗战时期（30）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-010300-00030-012。

何为行政三联制？简言之，就是无论办什么事情，都要确立设计、执行、考核三个程序，然后尽量地去利用人、时、地、财、物，而发挥事业的功效。孙澄方：《行政三联制与行政权的运用》，重庆：国民图书出版社1942年版，第2页。 这三个程序，合为一个“三位一体”的整个制度，“由设计而执行，由执行而考核，确系密切连贯，为一个整系统”。《行政三联制实施后之成绩》，（台北）“党史馆”藏，典藏号：62-632。

蒋介石提出此概念后，着手成立设计总局，集中党政机关内各专门设计人才，加强研究，完善理论。1940年1月16日，蒋介石电示张群等，“凡中央党政以内各院部会之各种设计委员会与专门委员会，使之合并于设计局，以资集中人才，增进效率”，“先集中现有所有各处之各种设计与专门委员为处员，并在此中选择最优秀者为处长，而将其现有各设计或专门委员会主任为委员，或不必先将其明目形式归并，而将其人员集中在设计局办事，此项工作实为建国立政唯一之要务，亦为最重要之机关”，“并可聘请外国专门家为顾问或专员，为设计督导实施工作之助也”。《蒋介石电示张群等拟定各机关行政三联制及调整机构人事法规办法》，《蒋中正总统文物：筹笔抗战时期（31）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-010300-00031-047。

经过相关准备以后，1940年3月，蒋介石在国民党中央人事行政会议上发表《行政三联制大纲》为题的训词，正式提出“行政三联制”。7月，国民党五届七中全会通过《总裁交议拟设置中央设计局统一设计工作，设置党政工作考核委员会以立行政三联制基础案》，蒋介石表示，国民政府机关“相互之间缺乏联系”，是故“进度迟滞，成效难期”。为免除执行“迟缓”的毛病，“对机关内部的组织也应力求改造”，“无论何种机关负着执行的责任，其内部的组织应该合理”。付瑞华：《总裁行政论之研究》，拔提书局1947年版，第61页。

1940年9月，国民党中常会正式通过《中央设计局组织大纲》和《党政工作考核委员会组织大纲》。中央设计局集中各方面富有能力与经验之人员，对于国家施政以及抗战建国过程中各种新问题，详为规划。工作范围包括政治、经济、社会各部门，根据三民主义之立国精神，并注重人、地、事、物之实际情况，分区域与性能，提出施政方针、实施办法及工作方法。

蒋介石提出行政三联制后，不断加强研究，在侍从室主任陈布雷起草的讲稿基础上，反复修改，多方论证，形成了完整的理论体系。1940年10月24日蒋介石亲自审核行政三联制讲稿，“对此稿犹觉未尽满意也”。薛月顺编：《事略稿本》（44），（臺北）“国史馆”2010年版，第487页。 思考两天后，他认为重点是行政的三个环节如何保持联系，指示陈布雷“应请重加补正”。《1940年10月26日手令陈主任》《蒋中正有关设计之手令登记簿》，《蒋中正总统文物：手令登录（10）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-080200-00561-002。 11月20日，蒋介石终于校正完讲稿，着重指出“计划、执行、考核三者相互之关系及其联系整个之作用”。认为行政三联制第一部分的重要作用是计划;执行，就是要建立两种制度，幕僚长制、分层负责制;要免除下级机关执行上的毛病，就要建立分级负责制。薛月顺编：《事略稿本》（44），第651-656页。幕僚长制即行政主管长官负责政务处理，次长、秘书长、党部主任等负责事务处理或兼顾政务。分级分层负责制度重点在于明确机关职员间、上下级之间的职责所在，以明确行政各职能机关的权责关系。 通过行政三联制，使行政系统从中央到地方的计划、实施与考核成为一个完整的系统，从而提高行政效能。

行政三联制出台后，蒋介石对其前景颇为看好，屡屡强调其重要性，以此保障抗战的顺利进行，为完成“建国”任务奠定坚实的政治基础。1940年12月7日，经过前期充分论证蒋介石主持中央政治学校高等学科第二期开学典礼训词中谈道：“行政三联制为提高行政效率、改造中国政治之唯一有效办法”。蔡盛琦编：《事略稿本》（45），（台北）“国史馆”2010年版，第35页。 他还请甘乃光等主讲行政三联制，并将其编成小册，分令各省党政训练机关与中央地方各级党政军主管人员切实研究。《1940年12月24日手令陈主任》《蒋中正有关设计之手令登记簿》，《蒋中正总统文物：手令登录（10）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-080200-00561-002。 经过前期充分论证，蒋介石于1941年2月15日和23日分别作《党政工作考核责任与工作要旨》和《中央设计局之使命及其工作要领》的训词，标志着行政三联制的基本理论正式形成。

二、行政三联制的实施与检讨

行政三联制由国防最高委员会总揽其成，由中央设计局主持全国政治、经济、建设之事项及审核，党政工作考核委员会主持党政机关工作经费及人事之考核，与中央设计局确切联系，以矫正设计、执行、考核分立之弊端。万异：《论行政三联制》，《政治建设》，1941年第3卷第6期。 设计、执行与考核三者关系中，行政设计是前提条件，执行是中坚环节，考察或视察是督促行政执行与考核的重要内容。执行所运用的行政权，可分为组织、会议、命令、视察、考试、审核、报告、统计、奖惩、资助等10项。孙澄方：《行政三联制与行政权的运用》，第21-38页。 在党政工作考核委员会的要求下，中央各机关设立设计考核机关。

毋庸置疑，蒋介石对落实行政三联制是不遗余力的。因为他对国民政府各机关之不良政风痛心疾首，“在一般党政机关之中，我们真是找不出几个能够自动自治、克尽厥职，能够自奋自励，力求上进的，一般多是有名无实，仅具形式，甚至内容腐败，不可究诘”。蒋介石：《党政考核之责任和工作要旨》（1941年2月），秦孝仪：《先总统蒋公思想言论总集·演讲》第18卷，（台北）“中国国民党中央委员会党史委员会”1984年版，第40页。 面临此境，蒋介石试图以严格的设计考核制度，扭转政风。

一是蒋介石要求在各机关内部由主官督导实行“行政三联制”，及时填报工作进度，据此予以改进。他要求每年由主官填报“年度政绩比较表”“政绩交代比较表”及“某种事业进展表”，经上级主管机关转呈考核，中央考核机关根据报表予以进一步分析。据中央政务机关1940年度工作成绩考核总报告（密件），中央政务考察团团长蒋作宾、副团长蒋廷黻在对中央政务机关的行政考核报告中，提到了政务机关的成绩以及不足，并指出何处需加以改进的意见。《考察中央政务机关1940年工作报告》，中国第二历史档案馆藏，全宗号：161，案卷号：359。

二是蒋介石要求各机关做好工作日记，主管官员每天书写日记，以对照检查工作效率，了然工作完成情形。1941年7月21日蒋介石手令：“中央党政各机关工作日记，有否实施，希切实考核实施。”据王宠惠8月4日报告，中央各部会处及行政院所属各部会暨其他各部院会，自1941年6月1日起，对工作日记均已次第实行。所报日记分为本机关日记、本机关内部各级单位日记、职员个人日记三种。工作日记有相关暂行办法或表式，“惟体例颇欠划一，内容繁简互异，但在原则上与钧座训示意旨尚无不合”。《1941年7月21日手令王秘书长亮畴》《1941年8月4日国防会王宠惠报告》《蒋中正手令机构调整及本室室务与人事管理等手令登记簿》，《蒋中正总统文物：手令登录（20）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-080200-00571-001。 在蒋介石看来，撰写工作日记与个人日记有利于工作检讨，推进工作进度。蒋介石在日记中常自我反省，如“内政方面，新县制、三联制皆未著成效，然进行与督促未懈，如何使之具体化，而不致有名无实，此应特加注意也”。高素兰编：《事略稿本》（55），（台北）“国史馆”2011年版，第721页。

三是蒋介石要求中央党政机关召开年度检讨会议，既有国防最高委员会主持的年度总检讨会，亦有各部门的检讨会或总结会，反思行政成绩及其不足。譬如，1942年4月4日，蒋介石电令王宠惠、陈仪等，要求对行政三联制与党政考核工作去年成绩之总检讨拟定办法。《蒋中正电令王宠惠陈仪等速拟行政三联制与党政考核成绩总检讨办法》，《蒋中正总统文物：筹笔抗战时期（47）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-010300-00047-037。 年度检讨会议成为蒋介石推行与反思行政三联制的重要举措。

从1941年度总检讨可知，因行政三联制实施为时尚浅，事属创举，存在诸多问题：一是中央设计局与各方联系不足，设计无具体工作范围。二是考核不甚切实，与执行机关联系不足。三是行政效率无显著增进。“各机关计划各自拟议，各自执行，失轻重缓急之分，甚至发生矛盾冲突、重复浪费之弊，且与预算亦未能配合”。“幕僚长及分层负责制实施后，机构组织已多改进，惟职责事权仍未能严格划分”。《行政三联制与党政工作考核30年年份政绩总检讨》，（台北）“党史馆”藏，典藏号：52-11221。

行政三联制施行后，蒋介石根据实施情形，进一步完善制度。1942年10月28日，蒋介石“对于行政三联制实施以来之成绩，应令中央各院部会及各省省政府等切实检讨并陈述意见，限12月底以前呈报”。《蒋中正电王宠惠等令中央各部等检讨行政三联制实施成绩限期呈报》，《蒋中正总统文物交拟稿件》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-070200-00016-028。 11月，国民党五届十中全会通过《对于行政三联制实施成绩之总检讨及党政工作考察之决议案》，认为“行政三联制确为改进行政效率之有效良规，制度本身毫无疑虑缺憾”，但也承认，三联制实行以来“不免种种缺陷，于行政效率未见显著进步”，尤其是“联”字未能切实做到。

针对“联”不足之弊端，1943年3月2日，蒋介石对设计考核联席会议做了指示。（1）设计与考核同为行政三联制的重要部门，工作上必须密切联系。（2）考核重在促进国家制度之健全，故对人事与行政必须切实注意。（3）设计重在资料之征求与专家意见之听取，故应与执行机关多事联络。（4）两机关平时工作须注重研究与调查，尤须确定中心工作，集中精力于重点，以树立工作权威。（5）设计与考核制度之建立是国家根本的制度，其工作精神必须合乎严格公平正直，且必须适合空间的特点，严守时间的规定，以期收获良好的效果。蒋介石认为行政三联制为“建国工作之根本”。《蒋中正于中央设计考核联系会议中指示设计与考核同为行政三联制的重要部门工作，必须密切联系等》，《蒋中正总统文物：事略稿本（194303）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-060100-00174-002。 蒋介石高度重视调查研究的重要性，使行政三联制这一根本制度发挥最大效果。

为进一步检讨与完善制度，在蒋介石的旨意下，国防最高委员会决定于1943年5月下旬召集行政三联制检讨会议，参加人员为重要行政主管官员。中央参加机关为：（1）国防最高委员会秘书处，五专门委员会专任委员，中央设计局，党政工作考核委员会;（2）侍从室第二处;（3）中央党部所属各部会处（应设立设计考核委员会者）;（4）国民政府主计处;（5）五院及所属各部会暨直属于院之署（应设立设计考核委员会者）。地方机关，仅通知首都重庆市党部、市政府及就近之四川省党部及省政府参加。《国防会下月召集行政三联制检讨会议》，《中央日报》，1943年4月29日，第2版。

1943年5月26日，国防最高委员会召开行政三联制检讨会议，会期共4日，参加代表250余人，议题19项。《检讨行政三联制，定26日开会》，《中央日报》，1943年5月25日，第2版。 蒋介石亲致训词，阐明行政三联制的用意在求政治迅速确实，“要使我们的行政效率提高”，“要使我们的行政达到迅速、确实的两大目的”。蒋介石说，因为要求“迅速”，所以事前必须有设计，而后进行时能够有条不紊，事后必须有考核，而后各级机关更能勤奋从事、限期成功。也因为要求“确实”，所以设计、执行、考核三部分必须密切关联。他强调，“行政三联制是国家基本制度之一种，应该在抗战期间完成其制度，然后在战事结束之后，我们始有推行新建设的机构”。《行政三联制成立用意》，《中央日报》，1943年5月27日。 当天《中央日报》社论亦言，“我们于抗战之中，奠定行政三联制的完备基础，则胜利来临之日，亦即百端建设，可以事半功倍，合理推进之时”。《行政三联制检讨会议》（社论），《中央日报》，1943年5月26日，第2版。

总检讨会议召开后，各行政单位分别召开专门会议，以检讨反思行政领域内计划、实施与考核是否得当。譬如，行政院召开1943年度行政三联制检讨会议，“督促所属各部会署及各省市政府切实实施，并依照‘分层负责’原则，责成各省政府严密监督各县市政府，庶几层层节制，层层负责，以期行政效率之增强”。《行政院实施行政三联制报告》，《1943年度行政三联制检讨会议资料》，中国第二历史档案馆藏，全宗号：161（2），案卷号：10。 除正规检讨会议，蒋介石还通过手令或训话等，督促检讨行政三联制。

1943年底开罗会议与常德保卫战以后，蒋介石认为中国抗战反攻时机即将来临，进一步加大实施行政三联制的督促力度。1944年1月7日，蒋介石要求中央机关对照其手令，“对于行政三联制尤应注重检讨，以考察其是否切实做到”。《蒋中正電王宠惠通令中央机关检讨并呈报去年工作与各手令训话执行情形是否切实做到行政三联制》，《蒋中正总统文物：领袖指示补编（十六）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-090106-00016-462。 3月，中央党政军提高行政效率及行政三联制总检讨会议召开，以总结和检讨1943年度的实施情形。蒋介石在3月14日开幕典礼即席训话，对实施行政三联制以促进行政效能之问题做了详切的指示。《蒋中正参加党政军提高行政效率及行政三联制总检讨会议开幕典礼等》，《蒋中正总统文物：事略稿本（194403）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-060100-00198-014。 17日蒋介石出席党政军提高行政效率及三联制总检讨会议闭幕典礼，“对大会议决各改进方案之迅付诸实施，寄以深切之期望”。《蒋中正出席党政军提高行政效率及行政三联制总检讨会议闭幕典礼等》，《蒋中正总统文物：事略稿本（194403）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-060100-00198-017。

当世界反法西斯战争战况逐步明朗，中国却经历1944年的豫湘桂大溃败，使自开罗会议上升的大国形象严重受损，如甘乃光所感，“目前的政府已经束手无策，麻木不仁，势非亡国不可”。陈克文：《陈克文日记》，（台北）“中研院”近史所2012年版，第925页。 受诸内外压力交迫，蒋介石心力憔悴，急求困境突围之法。1944年12月4日，蒋介石在国民政府的新任长官会上的训话中说，“如何提高政治效率使政治与军事更能配合，实为当前之急务”。叶慧芬编：《事略稿本》（59），第234-235页。 蒋介石1945年1月16日曾有这般感慨：“今日最大之耻辱乃国军败创，纪律废弛，内部腐化，外表枯竭，以此为目前之大耻，为国际所诟谇者，应整顿军队，充实兵力，为雪耻之第一步也。”叶慧芬编：《事略稿本》（59），第478页。 蒋介石似有意将工作重点转向整军与外交，但对于行政三联制，却并未放松。1945年2月9日，蒋介石过问“去年中央与地方实行行政三联制之成效如何，希即查报，今年并应加紧推行”。《蒋中正电王世杰等查报去年中央与地方实行行政三联制成效并应积极推行》，《蒋中正总统文物：交拟稿件》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：02-070200-00022-012。 2月14日，中央党政军提高行政效能总检讨会议召开，确定会议主要议题，日期定于3月15日至17日。《文官处呈中央党政军提高行政效率总检讨会议筹办经过会议记录及议事规则》，《行政效率提升》（二），国民政府档案，（台北）“国史馆”藏，典藏号：01-040020-0002。

蒋介石对此次总检讨会议相当重视，他提出，行政三联制虽有效果而未如预期，行政效能究竟提高了多少？如果长此下去，抗战的胜利虽已在望，前途的危险还是不堪设想的。《党政军总检讨会议揭幕》，《中央日报》，1945年3月15日，第2版。 据此，总检讨会议通过了一系列议案，行政效能方面有“如何简化办事程序减少层次手续案”“如何实行分层负责力求处理迅速案”“专一责任统一事权取缔兼职案”，设计方面有“确定各机关编制员额量才器使以期数量质量均有准绳案”“加强设计考核与统计之工作联系案”，考核方面有“如何励行稽催与督导，使时无稽延事无搁置案”“如何使政令贯彻到基层而能确实执行案”“如何加强业务检讨案”“如何严格实行对所属各地各级机关之考核使业务得收实效人民不受苛扰案”。上述案件经过会议决定，于1945年5月1日起实行，由行政院令饬各省市政府参照仿行。《吴鼎昌呈提高行政效能及行政三联制总检讨会议经过及决议案处理办法》，《行政效率提升》（二），国民政府档案，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-040020-0002;另参见《中央设计局行政三联制总检讨会议记录》，中国第二历史档案馆藏，全宗号：171，案卷号：1687。

抗战胜利后，蒋介石期待继续推行行政三联制。1945年10月20日，蒋介石致电上海市钱大钧市长，上海市政府应继续推行行政三联制，“以增进行政效率为东南示范”。《蒋中正电钱大钧，上海市府应领导市民励行新生活运动及实施行政三联制》，《蒋中正总统文物：交拟稿件》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-070200-00022-115。 1947年因国共内战局势紧张，行政三联制大体终止。国民党败退至台湾后，蒋介石又重新拾起行政三联制，并赋予该制以新的内容，此为后话。

三、行政三联制实施之成效

行政三联制是战时蒋介石推行的重要行政改革之举，以期服务于抗战，奠定“建国”之基，具有行政现代化的理念。蒋介石对此制度希冀甚巨，即使最艰难的抗战环境亦未懈怠，并将其作为脱困良方。然而，制度实施效果却不尽人意。

一是设计考核机关徒具形式。任何行政改革均伴随着旧机构的取消与新机构的建立。此前，国民政府各级行政组织多有设计机关，管理和规划本部门主要工作，但条块分割，各自为政。蒋介石要求设计工作无所不包，既有战时计划，亦有战后计划。如1940年8月29日蒋介石手令张厉生：“战后社会之组织，以军事化为第一，例如保甲、积谷、合作等，此为一例。应使之如何确实能切实管理统制而能持久不败，各市乡镇之自卫设备以及防空防毒等，亦皆在计划之内也。”1940年9月10日手令：“战时及战后经济机构与制度之改造建设，应速组织研究会，从事研究与预备，先将研究之程序与目次拟定，然后分组分科研究，并将整个全国经济计划之中，分别地域与性能业务分列，如能以川康经济建设为中心，或以其为初步实施之楷模，亦可也。并将重要物品之生产消费配给之统制与实施办法设计在内更好，设计总局应以此经济一项为中心工作，何如？”《1940年8月29日手令张秘书长》《1940年9月10日手令》，《蒋中正有关设计之手令登记簿》，《蒋中正总统文物：手令登录（10）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-080200-00561-002 1944年1月6日，蒋介石手谕熊式辉，要求研究“中央设计总局以后应如何与各专门委员会党政考核委员会预算委员会设计部及主计处等机关保持密切联系”。蒋介石还予以指示：“设计应有普通设计、专门设计、行政设计、与技术设计等，至于考核亦然。”叶慧芬编：《事略稿本》（56），（台北）“国史馆”2011年版，第38页。 设计面愈广，愈不易实施。王子壮认为：“本会现拟之工作计划，余以为规模太大，此种不量力之计划，即等于不能行，是一般机关之通病。本会尤须加以纠正者，何能自蹈此辙！”《王子壮日记》（手稿本）第七册，第46-47页。

1941年初，蒋介石令全国切实推行行政三联制，限定中央各机关于1943年3月底前、省市6月底前、县9月底前成立各级设计考核机构，并制定《党的各机关设计考核委员会组织通则》，除中央设计、考核分设外，其余省市县及其他党政机关将设计考核合并设立“设计考核委员会”或“设计考核处”，负责本机关的计划、执行、预算、人事等设计考核工作，使设计与考核能联通一气，完善行政系统。

为使设计考核顺利进行，势必要求增加行政人员。然而，戰时国民政府受经费拮据之限，普遍进行机构精简与人员裁并，各机关并不能轻易增加人员。其结果是：“各级设计考核机构虽多已遵章成立，但以人无专责，费无专款，主任委员复多由次官兼任，难作具体之决定，于是组织空虚徒具形式。”本来，各机关此前有参事或视察等人员，以督促行政工作的实施，而新增了设计考核机关后，“其工作范围与设计考核之性质相似，彼此既不相谋，与设计考核会工作亦属重复，且各机关有关人员对于三联制尚少认识，虽致各行其是，未易改进”。《党政各机关推行行政三联制情形概述》，《党政各机关推行行政三联制施政效果概述》，中国第二历史档案馆藏，全宗号：161（2），案卷号：12。

对于这一情形，内政部的检讨彰显诸多无奈。“中国行政之积弊过深，各机关之人力财力又多欠缺”。“对于设计考核，规定在不增加人员经费原则之下，组织机构，统一办理，惟设计考核之工作甚繁，责任甚重，以之加于各机关少数人员兼办，势难负责，其间有本身职务已感繁剧，有所不迨，如再责以兼办各机关设计考核工作，自难期其切实，结果难免因循塞责，敷衍了事。至经费方面，既不增加……亦应明定于该机关预算之内，否则，行政三联制之推行，因人力财力之限制，而窒碍其发展”。《内政部实施行政三联制报告》，《1943年度行政三联制检讨会议资料》，中国第二历史档案馆藏，全宗号：161（2），案卷号：10。 中央考核机关对内政部的检讨亦明证此论：“该部设计考核委员会负责处理日常事务者虽指定参事秘书各一人，但仍兼办本身业务，不能全力贯注专用之事务，人员亦少。”“该部设计工作由各司处初步拟办，设计组因人员过少，对综合审议颇嫌不足，各月考核会议未能将人事经费切实考核供设计之参考，促各单位执行时之注意”。《内政部行政三联制实施情形》，《考察中央及各省政务机关1943年度实施行政三联制情形报告》，中国第二档案馆藏，全宗号：161，案卷号：27。

因受经费与人事之所限，至1943年9月底，各设计考核机关“机构既未普遍成立，组织亦尚感空虚，仍未达预期效果”。 《党政各机关推行行政三联制情形概述》，《党政各机关推行行政三联制施政效果概述》，中国第二档案馆藏，全宗号：161（2），案卷号：12。 （见下表）

由上表可知，中央党政机关的设计考核机关多奉令成立，比例稍高，而地方党政考核机关依据限期成立比例较低，省市党务机关不到18%，省市政务机关不足32%。即使机构已成立，其人事与经费配置亦难到位，致使设计考核机关徒具形式。

二是考核难以切实开展。行政三联制为战时蒋介石亟待树立的新行政制度，考核是联系设计与执行的重要环节，计划是考核的依据，“书面的报告与实地视察，为考核工作的两支柱石”。陈之迈：《行政机关的运用》（下），《新经济》，1943年第8卷第12期，第228-230页。 执行是考核的内容。通过考核之反馈，使计划渐趋完备，督导行政机关改进工作。如运用不当，致有考核无名，而无考核之实。唐鸿烈：《考核工作实施之途径》，《中央日报》，1941年3月21日，第3版。

蒋介石对考核工作高度重视，在国民党五届十中全会指出检讨行政工作要点时强调，“已决议者已否实行？已实行者是否完成或已完成几分？行不通者应如何改善？推行机构有何缺点？工作之主管是否尽职，应如何奖惩？”周美华编：《事略稿本》（51），（台北）“国史馆”2011年版，第588页。 在实际运行中，考核机关多派巡查组考核各行政机关，督促行政计划之实施。如政务方面，“贵州、浙江、江西、湖南、广西、安徽等省每年检查各级机关工作或分组检阅团、视察团分别检阅及视察，对考核工作尚能推动，此外亦表现甚少”。然而，受考核机关人事与经费之限，“考核工作仅少数单位予以实施，然偏于书面之审核”。《党政各机关推行行政三联制情形概述》，《党政各机关推行行政三联制施政效果概述》，中国第二历史档案馆藏，全宗号：161（2），案卷号：12。 蒋介石本人亦无暇实时实地调研，其判断多源自考核报告书。据蒋介石1942年11月10日记，“本日审核党政考核委员会对党政各种考核之报告书及其考核计划皆有初步成效，阅之顿增感慰，只要持久忍耐，指导不倦，则党政皆可望其进步健全也”。《蒋介石日记》（1942年11月10日），手稿，美国斯坦福大学胡佛研究院档案馆藏。

蒋介石明知书面报告存在诸多弊端，对行政系统照办手令情形亦无把握，也只能勉力督促。他说：“侍从室目前考核各机关办理中手令之方法大多限于书面，但各机关实际是否遵办，与其办理是否实在，仍未加考察。以后应另设机构或指定专员，使负复查之责，随时派其赴各机关抽查，使命令得以贯彻。”高素兰编：《事略稿本》（54），第82-83页。 对于行政考核的开展，王子壮认为已误入“歧路”，他承认蒋介石注重行政三联制，所以“督促各机关办理，并时常派员抽查”。然而，由于考核人员“急于苛細”，使被查者“不得不竭力应付”。被考核者为应付检查往往虚以应对，如“财政、教育等部专派高级人员数人，应付造报”。国防委员会在各机关行政人员紧缺情形下，命令指派秘书参事一二人，专门负责应付检查。这在王子壮看来，“‘造报’实不免于作伪”，“因造报最精详者，往往为最无成绩之部分”。王子壮认为，“为综核名实，不应有此怪现象也”。《王子壮日记》（手稿本）第八册，第297页。 甘乃光常常从事行政考核工作，他说，“拿一个机关的报告来讲，内容方面类多是空泛不确实的。文章尽管做得冠冕堂皇，而于工作的记录则毫无事实的记载”。甘乃光：《中国行政新论》，商务印书馆1943年版，第15、21页。 换言之，由于考核方式失当或欠周全，徒增“造报”工作量，助长了行政机关的虚假行径。

三是难以促进行政人员积极性。制度是由人制定的，制度也是由人执行的，行政三联制的根本目的是促进行政效率。蒋介石对这一制度有充分的理论准备，并予以宣讲与训示，各级行政部门亦反复检讨。然而，在经济拮据物资紧缺的抗战环境中，推行此制，无端徒增诸多形式工作，行政人员收入既未增加，生活亦难保障，失去工作的主动性与积极性。

众所周知的是，抗战时期中国东南半壁沦陷，国民政府丧失了财赋所出的沿海地带，依赖“田赋征实”勉强维持政府供给，军费开支却逐年飞速扩充，政府倾其岁入填补军费空洞，左右支绌，提供给公务员的薪水补助实在少得可怜，几近于空头支票。何家伟在《国民政府公务员薪俸制度研究》一文中运用南开经济指数来考量重庆市公务人员战时生活情形，得出结论是，到1944年为止，重庆市公务员的货币收入虽有大幅上升，但增加物价变量后，真实收入指数反而大幅下降。这表明全面抗战时期公务员的真实收入水平一直处于下行态势。

不难想象，行政人员生存环境恶劣，生活状态与心理压力比平时艰难数倍。公务员系统的稳定性不能得到有效维持，公务员的道德感与责任感不能得到有效提升。上层官僚已感不易，如行政院副院长孔祥熙曾发牢骚：“我们做官便很为难，这要应酬，那又要应酬，哪里有许多钱，不应酬又得罪人，本人从前在山西还有些商业，可以赚钱，现在商业没有了，真是应付不来。”陈克文认为孔祥熙的牢骚是“不无理由的”。陈克文：《陈克文日记》，第422页。 据黄绍竑观察，“由于生活困难，有些不肖的人，就会利用机会与职务上的便利，去违法牟利。他们的精神是分散了，他们的身体，也弄成歇斯的里的样子。要他们精神振作，要他们工作迅速有效，又何从谈起呢？”黄绍竑：《黄绍竑回忆录》，第469页。 一般公务员能维持生存已属万幸，下级公务员更为不易，他们“离乡背井，除了办公睡觉之外，一点娱乐的地方没有。他们常常生病，他们的精神显着十分疲劳，工作效率减低”。陈克文：《陈克文日记》，第449页。对于行政人员的艰难现状，经济部报告明确提出，“在今日而言，提高行政效率，除设法安定公务员之生活外，必须健全政府各层机构”，但“在现存状况之下，此制之推进，至多仅能维持原有之行政效率，一时恐无法发挥其积极之作用”。《经济部实施行政三联制报告书》，《1943年度行政三联制检讨会议资料》，中国第二档案馆藏，全宗号：161（2），案卷号：10。

根据上述情形，有人提出行政三联制的修正意见：“今后为求此种机构健全，使行政三联制渐趋制度化，似应修改各机关之组织法，将设计考核委员会，列为机关之正式单位，规定由机关首长兼任主任委员，而将原有之设计考核人员，如技术参事督导视察等，一并编入，俾收统一健全之效。”《政务机关推行行政三联制实施效果概述》，《党政各机关推行行政三联制施政效果概述》，中国第二档案馆藏，全宗号：161（2），案卷号：12。 然而，即使将设计考核机构列为正式机构和增加经费，是否就能使行政三联制运转更为顺畅，行政效率大幅增加，同样值得怀疑。湖南省对推行该制度有一报告，或可从中寻找到蛛丝马迹：

湖南省政府设计考核委员会已于32年（1943年）7月正式成立，以省政府秘书长为主任委员，各厅处局长为委员，另遴选派专任委员12人，兼任委员39人，分设计考核两组，指定委员2人，分兼组长，又指定专任委员1人，兼任主任秘书，设专任秘书2人，干事8人，雇员6人，分掌内部业务。每月支经费15 844元，机构当属健全。惟设专人与专款一点，与中央所须党政机关设计考核委员会组织通则微有不符。各县市政府设计考核委员会已普遍成立。至省县两级设计考核委员会自成立后，均曾集会多次，工作亦在推动，但当鲜收实效。《湖南省推行行政三联制情形》，《考察中央及各省政务机关1943年度实施行政三联制情形报告》，中国第二档案馆藏，全宗号：161，案卷号：27。

从上述报告可知，湖南省遵照国民政府要求，适时成立设计考核机关，机构当属健全，人事、经费均能到位，县市政府设计考核机关亦普遍成立，工作却“鲜收成效”。揆诸其他省市，亦莫如此。

结 论

任何政治或行政改革，均需认清改革所面临的环境。甘乃光说：“政府组织应当适应社会环境。”甘乃光：《中國行政新论》，第34页。 陈之迈提出：“不合适中国国情的政治学说，无论其倡说者说得如何天花乱坠，也不必采纳。”陈之迈：《中国政制建设的理论》，商务印书馆1939年版，第41页。 在艰难的抗战环境中，蒋介石为实现“建国”任务，推行行政三联制，希冀甚巨，督促甚紧。然而，战时实施行政三联制，需增加机构与人手，受财政严重制约，基层组织未善;人力、财力或执行力，均无法承受来自高层频繁的调令，故往往不得不以公文领受，以专人“造报”应对，以一纸空文应付，使改革在某些时候成了翻倍增长的文书游戏，进而增生更多的组织来参与其事，促长敷衍政治之风。行政机构上下不是虚与委蛇，就是消极应付，呈现出形式重于内容、报告重于考察、设计重于执行的困境。

战时不良政治环境固然是影响行政三联制的重要因素，国民政府行政体系缺乏实事求是的作风，却是行政三联制未能获取实效的主因。“没有善良的政府，一切政治建设均无从谈起”。陈之迈：《中国政制建设的理论》，第33页。 蒋介石对国民政府的政府德性早已有所不满，战前已深恶痛绝。在1936年9月他就警告说：“如果我们不清除贪污、受贿、敷衍塞责和愚昧无知分子，不建立一个廉洁的、高效的行政机关，那么，就像我们革满清的命一样，一切反对我们的革命也将开始，这一天很快就会到来。”[美]易劳逸著，陈谦平、陈红民等译：《1927年-1937年国民党统治下的中国流产的革命》，中国青年出版社1992年版，第337页。

本来，蒋介石期图通过行政三联制的推行，彻底改变行政面貌，使政府树立实事求是的工作作风。一方面，他要求设计工作全面宏大，但也要实事求是，即行政设计与规划不能好高骛远，应有中心工作与重点工作。“设计工作应集中精力，分定程序，实事求是，不可贪多务博，以致一事无成”。蔡盛琦编：《事略稿本》（45），第588页。 设计工作应符合客观事实，“必须能实事求是，则党国方有复兴之望”。《蒋介石电示张群等拟定各机关行政三联制及调整机构人事法规办法》，《蒋中正总统文物：筹笔抗战时期（31）》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：002-010300-00031-047。 另一方面，蒋介石要求执行与考核要实事求是，即通过考核消除造假之风，客观呈现行政工作的本来面貌。《中央日报》社论称，“革除官样文章，树立实事求是的风气”，“提高求是风气，树立责任制度，确立健全人事，尊重人民福利，是提高行政效率四大根本问题”。《行政效率之根本问题》（社论），《中央日报》，1945年3月15日，第2版。

尽管蒋介石及官媒强调实事求是，希望通过行政三联制的实施，建立一个高效的实事求是的行政体系，使行政人员各司其职。然而，国民政府缺乏实事求是的行政作风却是尽人皆知的。如陈之迈指出：“立律陈仪太高，虚报事实者有之，捏造报告者有之。”陈之迈：《论我国行政与立法的关系》，《行政研究》，1937年第2卷第4期。 侍从室唐纵认为：“现在官场中，自己不做事，又不愿旁人做，误事误国。”唐纵：《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，群众出版社1991年版，第226页。 故而行政三联制的实施，政府效率未见提高，行政风气未见扭转。

不過，在蒋介石看来，行政三联制未收成效之因，“一是制度虽立，办法未善;二是旧病未除，新病又生”。《党政军总检讨会议揭幕》，《中央日报》，1945年3月15日，第2版。 蒋介石的判断虽有道理，却忽略了制度应有适合的政治环境及可供制度推行的行政体系。否则，改革理念再美好，制度设计再完备，如没有实事求是的良好德性政府，亦不过画饼充饥，自我敷衍罢了。当然，行政改革本身充满诸多艰难，“行政改革有时确比军事战争还不易成功”。李朴生：《行政改革的困难》，《独立评论》，1936年第202期。 国民政府旧的积习与弊端盘根错节，运转惯性强大，指望战时几载尽除行政沉疴，树立实事求是的行政风尚，实失于理想主义。而改革预期与改革实效屡屡相距太甚，却是政府权威不断下降的重要原因。

责任编辑：吴 彤

Abstract：During the stalemate stage of Anti-Japanese War， Chiang Kai-shek set up the Central Design Bureau and the Committee for Assessing the Party and Government Work and carried out the Triple Administrative System which emphasized the interrelation of the plan， implementation and assessment of work， in order to fight the Japanese invaders and rebuild the country by improving administrative efficiency. Chiang made adequate preparations for this system， which reflected the concept of administrative modernization to a certain extent. However， the reform design is too great to come true owing to the limit of environment and funds in wartime. It is difficult to fully mobilize the initiative of the administrative personnel， and fails to get the actual effect. Through the investigation of the system， one can understand the deviation of political concept from the reality and the lack of seeking truth from facts of the national government in wartime.

Key words： the period of Anti-Japanese War; Chiang Kai-shek; the Triple Administrative System