对进一步完善我国能源补贴规范问题的若干思考

王吉春 宋婧

【摘 要】 我国当前能源补贴规范实施效果并不理想，尚未建立能源补贴的退出机制，时至今日化石能源补贴与可再生能源补贴依然存在着巨大的差距，妨碍了可再生能源的进一步发展。所以应当优化我国可再生能源补贴规范，推动我国化石能源补贴的改革，提升化石能源补贴规范与可再生能源补贴规范的互补机制，从而从整体上完善我国能源补贴规范的内容。

【关键词】 能源补贴;优化;改革;可持续发展

【中图分类号】 F426 【文献标识码】 A

【文章编号】 2096-4102（2019）05-0045-03

一、引言

能源补贴是政府用以实现经济、社会和环境目标的重要制度工具。我国对于能源补贴的定义采用了“普遍说”，即最普遍的能源补贴范围，包括直接的财政支持、税收优惠、对能源使用或生产提供免费或低于市场价格的服务或要求这些主体购买高于市场价格的能源或相关产品及服务。对不同主体或行业实行差别化的能源补贴是世界通行的做法，这种差别不仅反映了一国追求能源供给多元化，更反映了对不同能源品种支持的优先次序，其对经济产生一系列综合影响：从微观层面上看，能源补贴可以支持经济产业的发展，完成能源的普遍供给，但是这种补贴也影响了相对价格，导致经济体甚至整个行业对资源配置产生负面影响;从宏观层面上看，包括政府财政、支付平衡、长期經济潜在增长以及资本投资的能源强度、程度等都会造成影响，甚至影响到了地区甚至全球能源行业的发展。良好健康的能源补贴不仅有助于化石能源的可持续供应，还能够促进清洁能源产业的发展。所以，完善我国能源补贴规范，首先要优化我国对可再生能源的补贴规范制度，进一步推进我国化石能源补贴制度的改革，其关键是解决降低化石能源补贴规范对可再生能源发展设置的障碍问题。

二、完善我国能源补贴规范的途径

（一）优化我国可再生能源补贴规范

针对可再生能源的补贴规范始于一系列法律制度：2006年，我国实施了《可再生能源法》，建立了强制上网制度、分类电价制度、总量目标制度、专项资金和费用分摊等五项制度;之后出台了《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》，明确电价附加征收和使用具体办法。2010年，包括太阳能光伏、风电技术及生物质能在内的新能源产业被纳入到国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中的七大战略新兴产业之一，得到了一系列的财税支持，其中最重要的方式就是对可再生能源产业的潜在进入企业实施直接的财政补贴。

然而，我国可再生能源补贴规范的实施效果并不理想，一是补贴水平不合理。有些能源补贴过高，如光伏产业，由于政府补贴占据主导地位，极易引发盲目发展带来的产能过剩问题。伴随着可再生能源产业的过快过热发展，补贴缺口产生，并不断增大。2009年、2010年、2011年，我国可再生能源电价附加补贴缺口分别为13亿、20亿、100多亿元。2016年可再生能源补贴缺口达到600亿元。而有些能源补贴过低，现有的对清洁能源的补贴并不能完全弥补发电成本，完全弥补这些成本需要清洁能源补贴规模的3-4.5倍。二是补贴模式不合理，事前补贴的模式致使骗补与拖期现象丛生。三是补贴资金来源不确定。可再生能源发展基金主要由依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入和国家财政公共预算安排的专项资金组成，二者执行、实施补贴和监管分属于不同的政府机构。而且可再生能源补贴资金申报和审批流程繁琐更延长补贴拖欠周期，长达18至36个月，进一步加剧了矛盾。四是补贴对象不精准。我国的新能源补贴的对象主要是光伏、风电等设备的生产，即简单的设备制造，而不是技术研发与创新，这样，能源补贴加剧了光伏、风电等设备数量的产能过剩，而对技术研发与创新却没有产生任何效果。

所以，首先需要明确可再生能源补贴规范的目标，判断某项可再生能源补贴项规范是否达到了预期目标。当答案是否定之时就需要重新制定或停止施行该补贴规范并进行调整。当评估可再生能源补贴规范达到了预期目标之后，第二是通过对补贴规范的成本收益进行综合分析并评估其替代方案。成本效率、制度外部性以及制度目标的优先性都是在成本收益分析阶段需要考察的内容，也是可再生能源补贴规范与其他规范是否形成互补链接的体现，考察其与社会效益、减排制度与财政制度的关系。具有成本效率意味着该能源补贴规范是最具社会效益的完成规范目标的措施，当成本无效率的评估结果出现时，对能源补贴规范的评估也应该结束并转向重新制定或停止施行现行补贴规范。第三是制度目标的优越性，这主要是指可再生能源补贴规范所使用的资金是否具备预算优先性，这是保证可再生能源补贴规范的切实实施的关键条件。如果可再生能源补贴规范所使用的资金不具备预算优先性，就需要重新制定或停止施行该能源补贴规范。在经济增速下调的背景下尤其要缩小对可再生能源的补贴程度和范围，保障可再生能源产业的可持续发展。同时，应当制定统一的补贴标准和补贴退出机制，应逐步改变过去“高成本高补贴”的成本定价模式，改事前补贴为事后补贴，杜绝骗补。此外，明确可再生能源补贴资金来源并确定主管机关的责任范围，重点补贴技术研发环节而非制造环节。总之，可再生能源补贴规范的最终目标是去除补贴，增强可再生能源的自身竞争力，促进可再生能源产业与化石能源产业共同竞争。通过技术进步不断降低可再生能源开发成本，逐步减少政府对可再生能源补贴，采用市场机制发展可再生能源，确保可再生能源产业持续健康发展。

（二）推动我国化石能源补贴的改革

任何一国的能源发展通常可能经历三个互相矛盾的关系：经济增长、能源服务和环境可持续发展。所以，为了达到这些目标而设计的能源补贴规范需要考虑的最重要问题是能源补贴的时限性，即补贴什么时候应当退出，在什么条件下退出。一个不含有逐渐取消补贴的制度设计将导致政府财政的长期（甚至是永久）负担，这从根本上阻碍了上述目标的实现。

中国化石能源补贴规模较大。据国际能源署（IEA）估算，2017年，在不考虑化石能源的外部环境成本的前提下，中国的化石能源补贴额就达到了172亿美元（折合1169.36亿人民币）。如果将环境成本考虑在内，该化石能源补贴额将会高达85492亿人民币。而同年对清洁能源的补贴则为53.79亿人民币，是不含外部环境成本的化石能源补贴额的4.6%;如果算上环境成本的化石能源补贴额的比重则更小，不到0.1%。有专家估算，2013-2015年我国化石能源补贴规模从3834.5亿元下降至1047.41亿元。对化石能源补贴的规模范围界定，不仅应以政府的直接财政支持与税收减免等手段为限，对外部的环境成本应当加入到补贴规模的计算中。将外部的环境成本内化不仅是可持续发展理论的含义，更是政府对市场采取有效干预从而克服“市场失灵”的理性前提。然而，能源补贴规范的本意是弥补市场失灵，但政府这种干预却扰乱了市场规律正常发挥资源配置的作用，导致价格信号未能真实反映能源使用的综合社会成本，影响到由于能源补贴减少（甚至灭失）而受到损失的群体。同时，补贴化石能源虽然可以增进贫困人口获得化石能源的数量，从而实现一国的能源安全，但对化石能源的补贴可能会造成更多的温室气体排放，阻碍可再生能源的发展。所以，为了可持续的能源供给和能源补贴规范的协同绩效，化石能源补贴亟待改革，而改革的重要对象即为化石能源价格制度。我国近年来逐步开展对油气价格、煤炭价格及电力价格的改革（见表1），在很大意义上将推动化石能源补贴改革的进程。当化石能源补贴规范在行业扶持、保护贫困人口以及能源安全等方面发挥正面作用的同时，还包括国际市场中由增长的需求刺激可能引发的能源价格上升以及越来越高的温室气体排放。所以，化石能源补贴规范的发挥作用不仅要求对上述利益群体的清晰界定与区分，还需要化石能源补贴规范在总体上为不同的群体提供备选政策以抵消移除补贴带来的影响，这些备选政策可以是电力供应的差别取价，也可能是低收入家庭的综合收入补贴等等。

（三）提升化石能源补贴规范与清洁能源补贴规范的互补机制

化石能源补贴规范与可再生能源补贴规范的相互协调是总体上实现能源补贴规范制度绩效的关键因素，两种补贴规范是否协调与互补是通过能源市场上能源品种的相对价格来反映的。然而，对化石能源的过度补贴，不仅会造成能源消费过度和污染气体排放增加，还将社会推向消费无度和生产无效的路径，同时化石能源补贴会固化某些技术而将其他更有前景的清洁技术排除在外。在这种情况下，对化石能源的提供补贴实则妨碍了可再生能源的发展，化石能源补贴规范与可再生能源补贴规范二者的绩效排斥，使补贴这种意在平衡与调节经济激励的制度本身无法切实发挥作用，既未能引导化石能源清洁、有效、可持续地开发，又无法充分、大力扶持可再生能源的发展和推广。

所以提升化石能源补贴规范与可再生能源补贴规范的协调机制，体量是重要的因素。化石能源补贴规范历史悠远，早于可再生能源产业的诞生，这就给化石能源补贴规范影响可再生能源产业提供了时间条件。化石能源至今仍占据能源生产与消费的主导地位，在未来相当长的一段时期内我国的经济发展依然要依靠化石能源，而可再生能源产业的发展在相当长的一段时间内无法在体量上超过化石能源产业。同时，与化石能源补贴规模相比，尤其是与包含环境外部成本的化石能源补贴规模相比，可再生能源补贴规模微乎其微。再加上中国可再生能源补贴规范颇受诟病，不仅是在于补贴方式、规模、水平、对象、主管机构等方面存在的诸多问题，更在于理论上的补贴额与实际上的补贴额相距甚远，可再生能源产业并未能像制度設计的那样获得如额补贴，可再生能源补贴规范的激励意义无法实现，产生不了对能源产业的整体影响。

三、结论

从可持续发展的角度来看，现代能源补贴规范对能源补贴的范围过窄，因其并未包含涉及外部的环境成本，更忽视了由于化石能源的巨额补贴带来的重大环境成本。与此同时，与化石能源补贴规范相比，可再生能源获得的政府的补贴支持不大，所以为了完善能源补贴规范，需要对能源补贴规范施行科学评估。我们建议采用全流程二元框架——制度目标评估和成本收益分析相结合的方法展开。前者主要对能源补贴规范的制度目标完成情况进行评估，后者通过成本效率、外部性问题和优先性保障来评价一项能源补贴规范。与此同时，应逐步建立能源补贴的退出机制，并完善能源补贴规范对化石能源与清洁能源的价格引导。以能源结构为视角考察化石能源补贴对可再生能源产业的影响，优化可再生能源补贴规范，优化可再生能源补贴水平，修正事前可再生能源补贴模式，确定可再生能源补贴资金来源，精准可再生能源补贴对象以及加快可再生能源补贴资金申报和审批速度。切实推进化石能源补贴改革，将环境外部成本算入能源补贴额的计算之中，同时对化石能源价格机制——油气价格、煤炭价格及电力价格机制进行优化调整。同时，其他的影响因素，例如现有的能源系统都是以化石能源为对象而设计的，我国绝大多数地区可再生能源发电无法上网等路径依赖和技术瓶颈也可能形成可再生能源发展的事实阻碍。能源补贴规模的对比反映出可再生能源的补贴规范对于鼓励可再生能源产业的发展作用十分有限，而对化石能源开展巨额补贴则加大了可再生能源与之竞争的各种成本，成为可再生能源产业发展的重要障碍，所以应当大规模降低化石能源补贴，为可再生能源的生存发展提供条件，这不仅可以优化化石能源补贴规范，也将有益于提升可再生能源补贴规范目标的实现。

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