联合国驻塞浦路斯维和部队发展走向

王晓静

近两年来，联合国维和行动呈现出收缩的态势。联合国安理会相继结束联合国科特迪瓦行动（2017年6月30日）、联合国海地稳定特派团（2017年10月15日）以及联合國利比里亚特派团（2018年3月30日）。与此同时，联合国驻塞浦路斯维和部队（简称联塞部队）的去留问题也提上安理会日程，备受国际社会关注。

塞浦路斯是地中海岛国，岛上希族和土族之间的民族矛盾由来已久。1964年，安理会第186（1964）号决议决定设立联塞部队，并于1974年塞浦路斯政变后扩大其职能。到目前为止，联塞部队已存在近55年，是联合国维持和平行动中运行时间最长的一个。其任务是防止希族塞浦路斯人和土族塞浦路斯人之间再次发生冲突。联塞部队人员通过维持缓冲区的法律和秩序，促进恢复谈判解决问题。联合国安理会每半年就联塞部队存续问题进行表决。最近一次表决为2018年7月31日。2019年1月30日，联合国安理会再次通过关于延长联塞部队的相关决议。

一、国际社会对塞浦路斯问题的态度

塞浦路斯战略位置重要，是长期国际战略博弈争夺的对象，其安全问题不仅关系到自身安全与发展的切身利益，更关系到地区和平与安全。塞浦路斯问题的解决直接牵涉到希腊、土耳其、英国、美国、欧盟等多个利益相关方的利益，因此异常敏感和复杂。塞浦路斯的持续分裂已成为当前国际格局稳定不变的重要标志。没有任何一方能够打破当前错综复杂的战略平衡。这也是造成其统一问题长期存在、议而不决的根本原因。

联塞部队对塞浦路斯实现近45年的相对和平起到了重要作用。它的存在在一定程度上强化了南北两个政权搭安全便车的心理，减弱了双方政治解决塞浦路斯问题的意愿，延长了岛内长期分裂的态势。国际社会就撤销联塞部队问题有过较长时间讨论，利益相关方就联塞部队去留问题采取了不同立场。由于目前尚未找到合适的统一途径，联塞部队继续驻留成为各方都希望产生的结果。但鉴于当前联合国维和行动经费较为紧张，联合国秘书长古特雷斯坚持推动改革，联塞部队的去留也充满了不确定性。即便安理会在1月30日通过决议支持不改变联塞部队现状，但未来联塞部队的缩编与裁撤已是联合国维和行动决策中会考虑的问题。

（一）美国

美国是联合国安理会五常之一，在联塞部队的去留问题上具有重要话语权。在塞浦路斯问题上，美国一方面强调与塞浦路斯之间建立友好合作关系，继续支持由塞浦路斯领导、联合国推动的努力，使塞浦路斯成为一个两个民族共管的联邦制国家。另一方面在联合国安理会层面施加压力，要求联塞部队作出改变。

美国所施加的压力来自两个方面。一是美国减少对联合国的财政支持带来的经费压力。尽管冷战后美国各届政府对联合国政策有所不同，但总体保持了一致，在参与联合国维和行动方面采取了从激进转而稳步支持的态度。但从2017年1月特朗普上台以来，美国利己主义加剧，这直接导致美国政府对外援助资金锐减。特朗普政府提议大幅削减多达40%的美国自愿支持联合国和其他全球机构的资金。在2019年度美国预算中期评估（MSR）中，吸纳了总统关于限制未来非国防可自由支配开支的建议，与现行开支相比节省近9000亿美元，且不再承担超过联合国维和预算总额25%的会费。特朗普政府已经表示，不希望为世界各地并非绝对必要的联合国维和部队筹集资金。不仅如此，截至2019年1月1日，单是美国一国就累计拖欠联合国常规预算经费达3.81亿美元、维和预算经费7.76亿美元。美国削减资金的决定以及长期拖欠维和经费的行为，直接对联合国维和行动经费的保障产生负面影响。这直接导致联合国维和预算产生3%即两亿美元的缺口。

二是美国对部分维和行动直接表达不满带来的政治压力。美国代表对联合国维和任务中的“任务延期”表示关切。2017年4月4日，美国常驻联合国代表向联合国秘书长递交了一封题为《联合国维和行动回顾》（S/2017/287）的信，信中专门就长期存在且无法结束的维和行动有针对性地提出：“如果特派团发挥着有益的保护作用，但这一作用没有任何可预见的终结怎么办？”联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在4月6日的答复中说：“短期内，我们必须结束已经实现目标的行动，改革那些不再满足当地需求的行动。”此外他还表示：“必须考虑其他长期存在的特派团的改革和退出战略。”

（二）英国

英国在近现代历史上对塞浦路斯产生过巨大影响。1878年至1960年的英国殖民统治，在塞岛上留下了不可磨灭的印记。冷战期间，1956年的苏伊士运河危机凸显了塞浦路斯重要的军事价值。随着冷战的加剧，位于塞岛的亚克罗提利的皇家空军基地成为同类英国基地中最大的一个，负责拱卫北约的南翼。塞浦路斯独立后成为英联邦成员国，位于岛的东南和正南的德赫凯里亚（Dhekelia）和亚克罗提利（Akrotiri）两个英国空军基地仍长期驻扎在塞岛，体现了英国对塞岛影响力的持续存在。

持续分裂的塞浦路斯符合英国的地缘政治利益。因其分裂而存在着巨大的、不确定的安全隐患，没有任何政党的任何政客敢于提出让英国驻扎在塞浦路斯的两个军事基地撤走。而统一的塞浦路斯能否继续让两个英国空军基地驻扎就会存在巨大变数，这无疑会给获取了重要利益的英国带来不确定因素。

对于联塞部队而言，军事人员的构成主要由英国、阿根廷以及斯洛伐克军人组成，他们驻扎在联塞部队的不同战区。据联塞部队官方统计数据，截至2018年11月，联塞部队英国军队人数为258人，位居联塞部队军事人员部署之首。此外，在联塞部队，还有相当一部分民事岗位由英国籍人员担任，这在一定程度上反映出英国对联塞部队的重要影响。

除了美国和英国两个域外大国的影响，塞浦路斯还基于民族因素受到希腊、土耳其影响，此外还有欧盟、俄罗斯等国际组织和国家的影响。总之，复杂地缘政治深刻影响着这个地中海岛国。

二、塞浦路斯政治进程缓慢

塞浦路斯地理面积有限，但地缘战略位置重要。它不仅处于多元文化的交汇点，而且近期海上资源勘探出现重要突破和进展。塞浦路斯问题是由民族问题引发的国家分裂问题。经历了45年和平时期的塞浦路斯，实则暗流涌动，利益纷争复杂，统一问题极难解决。

塞浦路斯共和国目前的核心利益主要体现在两个方面：一是确保和平与安全的环境，二是维护经济发展利益。确保和平与安全的環境，是在南北双方未达成政治和解之前，倚仗联塞部队所发挥的重要稳定作用。维护经济发展利益，特别是当前在塞浦路斯公海勘探油气田的情况下，维护油气田的归属和后续发展成了关键问题。其中，避免由塞岛长期分裂引发新冲突是其核心利益。

塞浦路斯南北双方和谈艰难且进展缓慢。就其和平统一问题的谈判，到目前为止还没有具体的时间表。而且南北谈判双方明确表示，2019年6月之前不会重启谈判。希族塞浦路斯人和土族塞浦路斯人双方要谈的问题很多，但长久以来南北双方谈判的政治意愿极低，加之利益分歧极大，双方更愿意维持现状。更深层的原因是，南北两个政权背后各自的支持力量希腊和土耳其有着根深蒂固的矛盾。双方都将塞浦路斯视为关系切身利益的战略要地，绝没有讨价还价的余地。塞浦路斯统一问题僵局难破，就在于其统一会很大程度上改变当前的地缘政治格局，所涉及的各方都不愿打破当前的地区战略平衡。

政治层面的僵局并不能阻挡经济发展的大势，经济发展在较大程度上牵制了政治进程。2007年，塞浦路斯（南塞政权）在其专属经济区（EEZ）首次发放海上勘探许可证。四年后，美国诺布尔能源宣布在塞浦路斯南部的专属经济区发现了储量高达4.5万亿立方英尺的阿佛洛狄特气田。该油田预计2019年开始出口，并通过埃及输送到欧洲。美国地质调查局估计，从塞浦路斯到黎巴嫩、以色列和埃及的地中海地区的天然气储量可能超过340万亿立方英尺，将成为世界第四大天然气储量，仅次于俄罗斯、伊朗和卡塔尔。这无疑会给国际能源供给提供多元化选择，也意味着塞浦路斯的战略地位将急剧上升。这也是南北会谈进程再次脱轨的重要原因，统一问题也将更加复杂不易解决。

此外，在塞浦路斯专属经济区油气田的勘探上，诸多国家都参与其中，有美国诺布尔能源、美国艾克森美孚公司、荷兰皇家壳牌公司、以色列德莱克公司、法国道达尔公司、意大利埃尼集团，等等。土耳其总统埃尔多安则警告外国公司在塞浦路斯近海进行的勘探，北塞政权应在任何天然气发现和随后的获益中获得份额。此外，土耳其还派军舰封锁相关海域，称在塞浦路斯争端得到解决之前，不允许开展此类活动。在如此多国家成为利益攸关方的战略、能源要冲，博弈显著、政治经济问题交织，复杂而敏感。

三、联塞部队的发展走向

所有建立和关闭联合国维和行动的决定都是由联合国秘书长在联合国安理会的批准下作出的。对这项任务的任何修改都必须得到安全理事会的授权。联合国安理会延长维和特派团任务授权的决议要求该机构五个常任理事国都必须同意。

2019年1月12日，联合国秘书长在纽约向安全理事会提交的报告中重申联塞部队对塞浦路斯的重要性，同时表示塞浦路斯南北双方应当重建信任。这在一定程度上表明了联塞部队继续留驻塞浦路斯的可能性非常大，但并不能完全排除联合国安理会未来对联塞部队的改革，目的是将有限资源转向其他有需要的任务区。

在安理会对联塞部队未来改革中，如果继续保留联塞部队，必须着力解决维和财政问题。如果安理会决定结束联塞部队任务，那么政治解决塞浦路斯问题将成为其前提。否则，陷入混乱的塞浦路斯，同时会引发地区动荡，将使联塞部队成为联合国维和行动的失败案例。由欧盟接管联塞部队建立欧盟任务区，费用由欧盟承担，尽管也是一种呼声，但必然受到来自土耳其方面的阻力。虽然并不排除欧盟和土耳其就塞浦路斯问题在其他领域达成妥协的可能，但这取决于欧盟与土耳其之间外交谈判的进展。同时，英国正走在脱欧道路上，而塞浦路斯又对英国具有战略意义，因此，欧盟与土耳其的谈判自然少不了英国的参与。

塞浦路斯依然在统一大趋势与人为割裂中不断碰撞发展。2018年11月开放两个新的过境点，这是对建立信任的重要贡献。2019年2月26日，南北双方领导人在联合国保护区内见面，仅就双方加强文化和通讯互联展开意向谈判，不涉及事关统一的核心问题，但这也是在包括联合国在内的国际社会对联塞部队前景密切关注下的举动。此次联合国安理会对联塞部队的最新决议，与以往决议基本相同，但就目前联合国改革以及联合国维和行动将保持较低水平的大趋势来看，联塞部队的裁撤问题可能将在2019年7月被正式提出，而且维和部队（军方）将是裁撤重点。

（责任编辑：古静）