论土地储备融资与地方债务的关系

刘慈 钟胜民

摘 要：土地作为大自然给予的最为宝贵的物质资源之一，在人类生产生活中扮演了极其重要的角色。但是怎么合理地处理和分配私人土地、国有土地、各类机构用地以及公共土地这些用地类型十分关键。在进行土地储备时，无论是收回、安置环节还是重新分配环节，政府以及公共行政机构都应当从政策、民生、社会效益、资源配置等多个方面考虑问题，其中十分重要的一点便是对地方政府的债务进行合理规划、分析，只有协调好土地储备的资金准备和地方债务的关系，才能更好地在利益最大化的前提下将各类土地资源合理配置，才能让管理部门以最高效率实现社会资源的再次分配。本文将通过分析土地储备的融资问题和地方政府的债务实际状况之间的关系，达到二者的协调统一。

关键词：土地储备;融资问题;地方债务;债务预算

一、 有关土地储备以及融资的现状阐明

（一）土地储备

土地储备，顾名思义，就是通过对各类土地资源的回收、整合、分配，从而达到对资源合理配置的最大化。

土地储备这个概念最早是从国外引进的，它的目的就是在土地尚未使用之前，由政府取得土地所有权和使用权，以备适时供应市场，在最公平的前提下进行商业或者公共用地的竞标，从而实现公共政策目标，同时可以防止某些投機者哄抬地价，破坏国家土地竞争的平衡机制和市场效应。

土地储备大概可以分为以下四个环节。

1. 土地回收。在进行土地回收时，一般由当地的土地行政管理部门持相关证件并按照合法流程进行回收。其中包括经过批准的国有土地、由政府收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用并获得土地征用批准手续的土地以及通过其他渠道所收取的土地。

2. 土地开发整合。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。要根据回收的土地类型进行不同程度的前期整合，在涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的土地时，要做好必要的前期工作。

3. 土地储存。 对于已经回收且完成前期整合工作的土地，土地部门要积极地做好保护和管理工作，作为预备的公共资源，这些储备土地应当在合理的情况下进行前期的合理利用，例如进行一些公共事务的运作;同时为了防止这些土地或者相关建筑物的损害，政府应当采取相应的法律条规对各类用地进行保护。

4. 土地供应。在准备工作完成后，对于储备土地应当进行合理的配置，当地主管的政府部门应当按照上级指示，发布土地供应计划，一些涉及重要领域的用地，例如公共安全、交通、住房等，要通过招标会来合理配置资源，同时对于土地供应的对象应进行资格审查，以防出现资源浪费或者重大事故。

但是，土地储备制度也仅仅引入我国不过二十余年的历史，无论是相关专家还是政府事业单位对于土地的储备管理都处于初级阶段，所以要想达到资源合理配置依然还有很长的路要走。

（二）土地储备的融资问题

在城市土地收购的过程中，资金问题是最为关键的一点。而现阶段资金的主要来源由三部分组成：当地政府提供的初始资金、通过各种途径得到的银行贷款和土地机构筹得的资金。但是相比于土地收购过程中所花费的巨资，自筹资金不过是杯水车薪，所以政府资金和银行贷款才是主要的融资来源。

政府资金一般是通过财政预算的计划进行下拨，大多数情况下其资金数量无法达到土地储备的需要，因此，银行贷款占据了大部分的融资比例。根据《土地储备管理法的规定》土地储备机构融资可采用抵押、质押和保证贷款等担保贷款方式，实际操作中则以土地抵押贷款为主。

二、 有关地方政府的债务分析

作为地区的政府资金正常运作的资金源，地方债务的数额多少直接会影响到当地的政府发展前景和规模大小。因此正确把控地方债务的风险和数目极其重要。

地方债务一般可分为显性债务和隐性债务。

显性债务一般包括外国政府与国际银行金融组织的贷款、国债转贷资金、借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金以及社会保障和福利制度的支出等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。

隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆账坏账，还有以政府为主要控股人的企业的破产负债情况等，而随着这些隐性债务比例不断增加，地方政府的债务风险也随之提高。

所谓地方债务风险，就是在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。这种可能性可能会导致地方的经济发展出现巨大的问题，甚至发展停滞。地方债务的累积不仅会影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。只有正确把控地方财政债务，才能更好地促进社会和谐与稳定。

三、 土地储备融资同地方债务的关系分析

土地储备融资所需要的大量资金在地方债务中所占的大比例决定了两者之间具有不可分割的紧密关系。一个地区的土地储备量在很大程度上取决于该地的经济发展状况，而经济发达程度又会影响政府的债务数量，所以政府在进行土地融资时，经济状况是会对政府的土地政策起到关键的导向和指引作用。同时，地方债务和融资状况应当是相互限制又相互促进的关系。在发展规模上相互促进，例如在发达地区，高度整合的土地资源能推动该地区的政府债务顺利流通和支配;在发展速度上相互限制，一旦地方债务出现危机或者风险，土地融资进展会受到巨大影响，在反作用下，经济发展自然而然地会停滞。因此，要想达到两者之间的协调关系，一定要在发展速度与规模上形成平衡的关系，这样的发展方式才是健康的发展方式。

四、 平衡土地融资和地方债务的措施

（一）建立合理有效的财政监管体系

在进行土地收购、整合、管理和再分配之前，要设置合理的财政预算报告，中央要发挥宏观调控的作用，对地方的政策计划进行高效的指导。可以通过设置特殊的监管部门，来专门调查和分析相关的收购方案，地方要积极全面地对各类用地进行调查，同时将地方财政和债务考虑其中，要达到风险最低化，效率最高化。在监管过程中，要做到相关人员负责认真，从而达到管理从严的目的，尽可能地减少风险出现的可能性。

（二）以“融资”促发展，以“发展”填债务

我们要贯彻“发展才是硬道理”方针，在合理规划土地资源的前提下，将土地资源的效益最大化，尽量缩小土地融资后收益过渡期，大力借用社会商业力量，通过国家和私企、外企和国际跨国组织的合作，使得土地融资规模扩大，从而达到促进社会经济的发展。在社会经济不断发展的同时，这些土地资源所带来的巨大社会效益在一定程度上会让地方政府的债务风险降到最低，长此以往的循环所带来的相互作用使得两者的关系更加平衡，更加和谐。

（三）让市场融入，增加活力

当前我国正处于社会主义市場经济发展的巅峰期，无论是任何一个发展领域，市场所带来的引领力都是不可比拟的。因此，以市场活力带动发展至关重要。在土地融资环节，要尽可能的带动市场的竞争力和参与程度，在一些较为保守的用地类型上，可以适当放宽限制，同时对于各类企业都应当持鼓励、引导、扶持的态度，积极地放开门槛，让整个社会都融入的政府政策中。在各类企业的参与下，政府的可选择性得到了增强，同时合理配置资源的可能性也大大增加。地方债务的风险不仅减小，发展的空间也得到了扩大。

五、 总结

无论是任何一个时期，土地在社会发展中的角色都不可替代。而在经济高度发展的今天，土地不仅仅是一个办公场所，更是各行各业大展拳脚的舞台。在不同企业的发展模式下，土地能够发挥出巨大的作用。但是土地的利用并不是简简单单的添砖加瓦，达到资源配置的最大化才是土地合理开发的最终目标，这不仅仅要求个人、企业从实际出发，脚踏实地，更需要政府和国家以一种调控者、管理者的身份介入，从而让储备土地以一种更高效的途径得到分配。

但是，往往有些企业和地方政府急功近利，无论是储备土地的初级阶段还是最后的分配阶段都过于利益化，只看到了一幢幢高耸入云的建筑物，却忽视了这些建筑背后给地方财政带来的巨大债务压力和发展风险。只有研究合理的土地建设和融资方案才能让土地储备制度更加完善，更加安全。

在这样的社会背景下，政府和企业都要秉持着“慢工出细活”的发展理念，急急忙忙的发展并不能实现整个社会的长远发展。面对土地储备融资和地方债务二者之间的关系，我们要意识到，矛盾不可避免，但我们要在风险最小化的前提下将它们之前的关系相对平衡化，这样，在相互促进的作用力下，二者关系更加协调，政府活动的开展才会更加顺畅，经济发展才会水到渠成。

参考文献：

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作者简介：刘慈，钟胜民，锦州市自然资源服务中心，辽宁锦州。