辽宁省全面推进事业单位改革的成效、经验和启示

许波

[内容提要]去年，辽宁启动了全省新一轮的事业单位改革，公益类大幅整合，行政类一律取消，经营性转企消号。全省各类事业单位改革稳步推进，取得了阶段性改革成果，为全国推动事业单位改革起到了良好的示范引领作用。中央电视台、新华社、人民日报、光明网、辽宁日报等新闻媒体争相报道辽宁经验，中央编办还以《辽宁大规模推进事业单位改革》为题发专刊向各省介绍辽宁事业单位改革有关经验。

[关键词] 事业单位改革 行政管理体制改革 辽宁

党的十九届三中全会召开后，为贯彻党中央加快事业单位改革的要求，中共辽宁省委于去年5月印发了《中共辽宁省委关于加快推进全省事业单位改革的决定》（辽委发[2018]21号），启动了全省新一轮的事业单位改革，省直和各市、县先后印发了公益性事业单位和经营性事业单位改革方案，省、市、县、乡各级党委政府全面落实中央改革部署，加大力度推动事业单位改革。截至目前，各类事业单位改革稳步推进，取得了阶段性改革成果。

一、大力推进优化整合

全省公益性事业单位得到大幅度精简整合，精简比例达到92%，精简整合的公益性事业单位主要是为各级行政机关服务的事业单位，医院、学校等面向社会服务的未进行整合。整合后实现了事业单位各项资源的优化集中，大量“小散弱”的事业单位整合在一起，原本散落在各个事业单位的项目、资金、人员、设备、房产都集中起来形成规模效应，在总投入不增的前提下，事业单位提供公益服务的成本更低、效率更高;医院、学校等公益事业单位在此轮改革中未进行整合，总体机构规模保持不变，工作力量会通过调剂增加编制等方式得到加强。因此，全省公益性事业单位92%以上的精简整合力度不但没有削弱事业单位的公益服务能力，反而促进事业单位结构体乏的优化，提高了事业单位的公益服务能力。

二、进一步推进“管办分离”

为落实事业单位的自主权，增强事业单位公益服务能力，减少政府部门对具体事业单位的微观管理和不当干预，进一步推进了主管部门和事业单位的管办分离。管办分离是政府部门监管与举办职能的分离，“管”是宏观监管职责，“办”则是指举办事业单位职责和事业单位内部的微观管理职责以及经营自主权等。在公益性事业单位机构大幅度优化整合后，事业单位数大量减少，量变促成质变，事业单位的体系结构和管理模式势必要随之调整。现有事业单位管理模式是政府部门作为主管部门主办事业单位，主管部门既承担政策制定和行业监管职能，又承担具体指导和微观管理职能，由此造成的“管办不分”形成了很多事业单位运行上的弊端，解决这些问题的主要途径就是“管办分离”。这轮改革，省直有14個事业单位由省委省政府直属;市、县党委政府直属事业单位数量更多。“管办分离”后，事业单位的法人地位更为独立，为进一步推进事业单位法人治理结构奠定了基础。

三、深入探索事业单位去行政化

通过不再明确部分事业单位的行政级别，对事业单位去行政化倾向做了有益探索。长期以来，事业单位行政化、科层化、官僚化倾向愈演愈烈，不仅对行政体制改革、审批制度改革和政府机构改革造成掣肘的不良后果，更致使事业单位体制僵化、活力不足和效率低下。究其根本，事业单位行政化的原因是各管理部门习惯把事业单位作为行政机关去管理，人为在事业单位上附加各类行政化标签。事业单位的机构规格、干部级别、领导职数等都属于行政化标签，对事业单位的运行副作用较大。要彻底去行政化，一是要推动管办分离，将事业单位作为独立的事业单位法人，而不是行政机构的附庸。二是要健全事业单位法人治理结构，事业单位内部采用董事会、监事会等现代法人治理方式，而不是官僚科层体制进行管理。三是各业务主管部门也要转变管理模式，创新工作方法，不强加行政标签。在此次改革中，省直和各市部分事业单位（主要是党委政府直属事业单位）不再明确行政级别，其领导职数和内设机构也不明确行政级别。在实际工作中，组织人事部门与主管部门按照干部管理权限和实际需要配备干部，财政部门根据事业单位的具体情况核拨经费。

四、精简编制，明确总量

近两年，辽宁省委、省政府通过收空编、转企改制等改革收回事业编制15万名。在此基础上，为进一步减少全省财政供养人员，省委决定全省在今后三年左右时间内再减少9万余名财政供养人员，将辽宁省在职财政供养比降至全国平均水平。根据各级财政收入、财政补助编制等因素测算出省直、各市、各县区的财政补助编制总量，作为各级事业编制总量的控制数。全省各级全面实行事业单位人员编制实名制，严格控制事业编制，确保财政供养人员编制只减不增。大大精简了全省事业编制，节约了财政经费，还一举解决了各级事业单位人员编制总量难以量化这一难题。

五、转企改制找到新路

通过各种形式转企改制，解决了全省事业单位中存在的事企不分问题。2016年以来，全省“撤、并、转”三箭齐发，一是对没有经营能力，但无债权债务、职能消亡、无实有人员或在职人员可以分流的事业单位，采取直接撤销的方式进行改革。二是对没有经营能力但有债权债务、在职人员无法分流的事业单位，推动主管部门进行事业单位优化整合，债权债务和在职人员并入其他事业单位。三是对经营能力较强、具有转企主动性的事业单位，按照相关政策，配合主管部门推动其转企改制或并入企业集团进行改革。在完成以上改革工作后，为了增强转企事业单位的竞争能力，辽宁省委、省政府进一步确立了以组建企业集团推动事业单位转企改制为主要方向的改革思路，通过整合竞争实力较强、拥有大量优良资产的企事业单位组建企业集团，交由国资委管理，从而盘活事业单位资产，激发事业单位活力，提高公益服务产品的产出效益和财政资金的使用效率。进一步培育壮大市场主体，通过政府购买服务等方式吸引和引导民间资本及民营机构大量进入公益服务领域，增强公益服务供给主体的多样性。经过近两年的推进，省直和各市组建了众多的企业集团，涉及经营性事业单位将在完成资产划转、人员身份转换后撤销，事业编制全部收回。

六、率先实现事业单位不再承担行政职能

在完成行政类事业单位改革试点的基础上，全省开展了承担行政职能事业单位改革。一是各部门自行对照相关法规和权责清单进行梳理，填报事业单位承担行政职能情况表。二是改革部门首先对各部门填报的职能情况和依据进行审核确认。三是由政府法制办对行政职能情况表进行合法性审查。四是在制定公益性事业单位“三定”规定时，将行政职能从事业单位职能中全部取消。五是在党政群机构改革时，将相关行政职能明确在党政机关“三定”规定中，事业单位不再承担行政职能。目前，在印发的整合后事业单位“三定”规定中已将这些行政职能取消，全部写入党政机关的“三定”规定。通过一减一增，在全省实现了除行政执法职能外事业单位不再承相行政职能。