节能环保领域的政府资金运用机制创新研究

张婷婷

摘 要： 上海对节能环保领域的政府资金支持力度日益增加，对项目扶持的内容类别也不断扩大，但传统的补贴方式对产业的扶持效果较为有限。对政府资金运用机制的创新，不仅可以有效缓解财政压力，还可以提高政府资金的运用效益，进而更好地发挥对节能环保产业的引导和促进作用。

关键词： 节能环保;政府扶持;资金运用机制

中图分类号： F 202   文献标志码： A

Abstract： Shanghai government gives the energy conservation and environmental protection industry more supports in these years， which covered more contents of the projects. But traditional subsidies had limit support effects. To innovate the mechanism of the use of financial funds， which not only can relieve the pressure of the government， but can improve the achievements of the financial funds as well， that can guide and promote the energy conservation and environmental protection industry well.

Key words： energy conservation and environmental protection; government support; use of financial funds

作为国际化大都市的上海，需要追求更高质量的经济发展，建设资源节约型和环境友好型的城市，促进循环经济发展。近些年，政府对节能环保领域的扶持越来越重视，特别注重对节能降耗、环保产业、资源综合利用、新能源和可再生能源开发利用等项目的支持。在相关的扶持政策中，也加入了对产业结构调整、工业及服务业节能、建筑节能、交通节能、污染物减排、示范创建等类别项目的扶持，不断丰富延伸节能环保产业领域的相关内容，使得政府扶持资金更多地覆盖节能环保领域的企业和项目。

1 上海节能环保领域的政府资金扶持现状

目前，政府对节能环保领域的扶持基本还是专项资金补贴的方式，实现机制相对比较简单，通过相关主管部门的审核，结合专家的评审意见，对符合政策条件的企业或项目进行直接补贴。从上海现阶段看，节能环保领域的政府资金扶持可按项目类别予以划分。

1.1 分布式光伏及供能项目

目前，上海的分布式光伏项目多为企业投资，而且比较集中在浦东、奉贤、松江、嘉定等郊区，见表1。从政府资金扶持的角度看，市级层面对于分布式光伏项目的扶持方式分为按投资额补贴和按发电量补贴两种。区级层面的扶持方式以按投资额补贴为主，有给予一次性定额补贴的，一般补贴力度在50万元以下，也有按照固定资产投资额的20%给予补贴的，一般补贴上限在300万～500万元。见表2。

上海对于天然气分布式供能项目基本都给予设备投资补贴。市级层面还对年平均能源综合利用效率达到70%及以上，且年利用小时在2000小时及以上的项目，给予一定的节能补贴。从项目的适用规模角度，区级的扶持标准与市级保持一致。从项目设备投资的扶持标准角度，主要有两类：一类是对于已获得市级财政扶持的项目，按照1∶0.5或1∶1给予配套支持，补贴上限在100万～300万元;另一类是按照项目实际投资额的比例，一般在15%～20%，或按照设备装机容量给予补贴，补贴上限在100万～300万元。具体见表3。

1.2 交通清洁能源替代项目

目前上海市级层面对使用乳化柴油、液化天然气和电力替代燃油，节能减排效果明显，年燃料替代量在100吨（含）标准油以上的项目，按照被替代燃料量给予一次性补助。区级层面也对运输车辆等清洁能源替代项目予以补贴。具体见表4。

1.3 节能环保技术与产品的应用、研发、认证

在对节能环保领域的技术与产品的应用、研发和认证方面，市级层面尚未出台相关扶持政策。但部分区级层面已有一定的扶持。在应用方面，杨浦区对采用符合国家及上海市重点节能技术推广目录的节能技术项目，经审核，按不超过节能设施设备投资额的20%予以补贴，单个项目只能享受一次补贴，补贴金额最高50万元;宝山区则支持节能环保（循环经济、海绵城市建设、新能源等）相关技术，产品的示范、应用和推广，对投资额超过1000万元的市级以上重点示范性项目，经认定，按项目投资额的5%给予资金扶持，最高不超过100万元。在研发方面，寶山区提出鼓励经市或区或行业认定的节能环保、循环经济、海绵城市建设的新技术、新产品研发项目。其中，对在市或区立项的科研项目，给予每个项目10万元的奖励，单个单位总奖励金额不超过30万元;在认证方面，一类是对于获得能效领跑者或“能效之星”的产品给予一次性奖励，另一类是对于获得其他类型认证的技术或产品按不同级别（一般为市级及以上）给予一次性奖励。具体见表5。

1.4 资源综合利用和平台建设类项目

对于资源综合利用项目和平台建设类项目，市级层面对工业、城建、农林和生活等领域的废弃物资源综合利用项目给予支持。区级层面主要是对废弃物资源化技术推广、垃圾分类减量化处理等项目按照项目总投资额的15%～20%给予扶持，对获得市级财政资金支持的项目按照1∶1的配套支持。具体见表6。

1.5 污染物减排项目

对于污染物减排项目，市级层面提出对VOCs年排放量在1吨以上的一般企业按照每家企业20万元的定额标准实施补贴，补贴费用由市区两级财政共同承担。区级层面大多对大气、水污染、固体废弃物减排和土壤污染防治等领域的项目按照项目实际投资额的一定比例予以补贴。普陀区根据减排成效，给予最高项目实际投资额20%的补贴，单个项目补贴金额最高50万元;长宁区按照项目总投资的40%给予补贴，单个项目补贴总额不超过10万元;杨浦区给予单个项目的补贴金额最高为100万元。

1.6 区域示范和企业示范创建项目

在区域示范创建方面，上海主要对低碳发展实践区、低碳社区、绿色生态城区等试点创建过程中的重点项目予以补贴，单个项目的补贴金额一般不超过50万元。2017年，市级相关部门还出台政策支持符合条件的行政村创建上海市绿色村庄。在企业示范创建方面，主要对获得绿色旅游饭店、能效领跑者等荣誉称号的企业，按照荣誉等级给予不同程度的奖励，见表7。

2 节能环保领域的政府资金扶持存在的问题

从上一节的上海节能环保领域政府资金扶持的现状看，政府资金的来源主要以市级的循环经济专项资金，以及其他现有的市级、区级节能减排相关专项资金为主，资金基本均为政府财政拨付，出资主体和结构都很单一。然而，节能环保关乎国民经济和社会的可持续性，已经成为目前国内经济和社会发展必须要守住的红线，对这一领域的投入与扶持，日益加大了对资金的需求。在依靠财政为主要出资来源的机制下，政府相关的专项资金规模毕竟有限，势必会造成各级政府资金的巨大压力。

在目前节能环保领域项目的扶持机制中，基本为政府直接补贴和以奖代补的方式。虽然这种机制比较简单，但对所扶持产业缺乏持续性的激励，容易造成为满足补贴所需条件而片面地强调某些指标，不利于产业整体综合发展。如今也有将补贴转变为以政府投资的方式扶持循环经济和节能环保产业的发展，而这种情况在实际操作过程中往往又容易存在拨付模式不匹配的问题。特别是有些政策补贴是采取按节能量补贴、按投资额补贴等综合拨付模式，相关资金在约定的补贴期限内需持续拨付，无法转入相关基金用于投资，这就对资金扶持的效果产生一定的影响。而且，节能环保领域的项目一般是大投入、长周期，投入的政府资金会被“锁住”，降低了资金运用的效率。同时，政府投资方式的扶持虽然是对传统补贴的改进，但还是让政府面临了直接的风险，这对政府角色也形成了一定的冲击。

因而，需要对政府资金的运用机制进行探索创新，使之既可以规范政府相关专项资金的管理和使用，也可提高资金的使用绩效，充分发挥财政资金对节能环保领域的导向与激励作用。

3 节能环保领域政府资金运用的机制创新浅析

在政府资金的运用机制中，较多体现为政府补贴、以奖代补、政府购买服务、贷款贴息等方式。但从提高政府资金使用效率的角度，并结合以政策实施目标为导向，可以引入政府引导基金、产业投资基金、投资参股、竞争性分配、政府和社会资本合作（以下简称“PPP模式”）、信用担保、风险补偿等创新机制。

3.1 以引导各类资本投资新兴产业为导向的资金运用机制

政府引导基金，是一种政策性基金。它由政府设立，不以营利为目的，也不直接参与投资。通过扶持投资企业基金的发展，吸引社会资金投资尚处于种子期和起步期的企业，并按市场化方式运作，最后以股权转让方式实现资本退出和增值。该机制可以利用政府自身的信用与资源优势，吸引金融、社会等资本共同投入相关领域，通过杠杆作用，为所投企业创造成长条件，也可有效完善社会投资体系。对于引导资本投入初创阶段的企业，也是与产业基金的互补。政府引导基金扶持的领域比较宽泛，在符合政策导向的情况下，引导基金参股的资本可以投资不同行业的企业。同时，政府引导基金不直接参与对具体项目的筛选，可有效避免政府对市场的直接干预。参股的引导基金还可以适时退出、循环利用，这也有利于提高财政资金使用的效益。由参股的创业投资机构按政策目标，利用市场化方式选择可扶持的项目，也是确保优质项目获得扶持的机制保障。然而，政府引导基金也容易出现一些运作中的问题。由于创投属于风险类投资，政府资金的参与对风险的稳定性控制更为重要。而且，如果没有成熟到位的监管体制和约束激励机制，容易出现投资机构自身逐利驱动而去参投成熟企业，有违政府引导基金的初衷，也会造成基金运作中的道德风险。而退出机制的不完善，也会影响投资机构适时退出，导致政府与市场争利的局面。

投资参股，是由政府财政部门授权或委托股权代持机构，在不参与竞争性领域、不与民争利的情况下，对扶持企业直接以入股方式注入资金。对于具有较好发展前景的项目，往往由于前期所需投入较大、风险较高，社会资本积极性不足，可以通过投资参股的机制。各类产业发展专项资金多采用该种机制。当参股项目建成运营后，国有资本对应的股权可以按市场规则进行减持或以转让的方式退出。在此政府资金运作机制中，财政资金仍然发挥着导向作用，吸引更多投资主体参与相关产业、企业的发展。财政资金通过参股方式进入企业，既有利于明晰产权关系，又可通过股权参与企业决策和管理，可以有效防止国有资产的损失和流失，也可以提升财政资金的运作和管理水平。同时，该机制也是对政府投融资手段的补充，可实现财政资金更多周期的使用。在股权持有阶段，可通过股权质押进行财政融资，拓宽财政建设性资金的来源渠道;股权到期转让后，可实现财政资金回笼和滚动增值。但这种机制只适用于股份制企业，而对国有集体、私营等非股份制企业，存在操作难度。在有些情况下，通常会委托政府色彩浓厚的平台主体行使股权，由于公司治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范，往往导致管理运营效率不高、风险较大。股權退出机制的不完善，还有可能影响财政资金的循环利用。此外，政府参股后将导致企业股权结构的变动，一定程度上也会影响公司的治理结构。

3.2 以做大做强相关成熟产业为导向的资金运作机制

政府的产业投资基金，是由财政出资发起设立的，面向社会开展募集，并按市场化方式运作，这也是政府扶持企业发展的一种有效方式。该机制是一种集合投资制度，对未上市企业进行股权投资，并共享利益、共担风险。它通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，从事产业投资相关活动，并通过并购、管理者收购、上市抛售等途径退出，从而实现资本的增值收益。可以看出，该机制与创投基金存在一些相似的优势：政府资金间接地参与基金，可使资金保值、增值并实现有效利用;政府资金的引导作用可以吸引资本集中在扶持领域，杠杆效果明显;在政府意图下的投资，更有利于促进产业结构调整，带动产业发展的质量和效益等。而且产业投资基金较创投基金，更侧重于对成熟企业的投资，市场化的项目发现机制可优化资源配置，对产业的扶持更为直接和有效。但该机制的局限性也比较明显。产业投资基金的投资范围较窄且受到严格控制，只能投资未上市的企业，并且在所投资领域的比例一般不得低于基金资产总值的60%。该类基金一般是按封闭式设立的，即事先确定发行总额和存续期限，且存续期一般不低于10 年，在存续期内基金份额不得赎回，只能转让。如果政府调整产业政策方向，财政参股资金若要退出基金，在操作上就存在一定难度。

3.3 以特定项目遴选更优方案为导向的资金运作机制

竞争性分配机制是一种择优分配方式。它以绩效考核目标和量化指标体系为评选依据，通过公开招投标及专家评审，将资金分配从一对一单向审批分配，转为多中选好、好中选优的项目遴选分配机制。这种机制下的公开竞标方式，可以激发被扶持企业的竞争意识。在对项目实行评审遴选时，还可提高资金的配置效率，增加分配的透明度。而且绩效优先、扶优扶强的原则，也可以使有限的财力资源投入更加关键、重要的领域。但其明显的弊端在于，择优原则往往是对能者、强者项目的鼓励扶持，对于相对落后区域和企业来说，就比较难通过该机制被扶持。

3.4 以鼓励社会资本投入公共民生领域为导向的资金运作机制

PPP模式的宗旨是保证社会效益的最大化，它是政府和社会资本在基础设施等公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施等工作，并通过“使用者付费”、一定的“政府付费”获得合理回报，并由政府部门负责基础设施等公共服务的价格和质量监管。这种机制是对财政支出压力的有效缓解，政府和社会资本各自投入、共担风险，处于相对合理的合作关系。而且不同性质的资本有着不同优势，具有互补性，可以较好地平衡社会效益和经济效益，在满足公共服务需求的同时，让参与的社会主体适当获利。然而，这个较新的机制也有着一定的缺点。由于政府和社会资本对风险的偏好以及利益诉求是不同的，对于投入金额较大的PPP项目来说，如果没有建立合理的利益分配和风险分担机制，会对社会资本的积极性产生消极影响。这一融资模式主要依赖商业贷款，银行为控制风险，会对项目资本金的投入比例要求较高，并需要股东提供连带担保或第三方担保，这样就存在较高的融资成本。同时，PPP项目周期一般都很长，政府对项目未来的支付承诺，如果没有得到有效计量，容易造成财政风险。而且PPP的相关法律和制度在国内还比较欠缺，在实践中往往较难保护各方权益。

3.5 以间接投融资模式为导向的资金运作机制

信用担保是财政部门通过支持信用担保体系建设，引导金融机构增加信贷投放、促进经济社会发展的一种分配方式，可以是出资设立政策性担保或再担保机构，或者通过财政奖励、风险补偿等方式扶持担保机构发展，也可以促进信用担保与财政业务融合。财政部门通过注资、风险补偿等方式扶持担保机构发展，有利于促进信用行业发展，完善信用担保体系和金融市场的功能。政府利用信用担保手段，可以合理引导信贷资金流向，为中小企业提供更多的融资机会，也可以降低银行的经营风险。但是，财政运用信用担保工具，必须清楚界定政策性担保与商业性担保的界限，如果信用担保的政策导向和担保对象不清晰，就可能导致信用担保宽泛化、扭曲政府职能、干扰市场自由竞争。同时，需要规范委托代理关系，在担保公司与财政之间建立“風险隔离带”，避免担保公司的代偿风险转化为财政风险。此外，要防止担保公司弄虚作假，套取财政奖补资金。有些地方借信用担保之名，要求财政为政府投融资平台提供直接或间接的信用担保，既不符合国家政策规定，也不利于控制地方政府债务、防范财政风险。

风险补偿是政府为鼓励金融机构向特定领域、特定行业、特定对象发放贷款或提供担保，而对其可能遭受的风险损失给予资金补偿的分配方式。该机制可以发挥政策引导作用，从而实现财政政策、信贷政策与产业政策的有效对接。建立风险补偿机制，是政府对金融机构的分配激励，不仅可以抵御风险，调动其积极性，也可以少量财力资金，引导更多的信贷资金投入需要扶持发展的领域。但该机制为一种前置的风险管理策略，对于预期的信贷风险评估会直接影响后期执行效果。金融机构容易争取较高的风险补偿率，又减少相关贷款发放，资金的杠杆效应会受到影响，而且风险补偿比例高低比较难确定。现行的风险补偿是一种有限补偿，在补偿资金总量上有封顶限制，不能覆盖金融机构的全部风险损失，激励作用有限。但也不宜将补偿比率定得过高，因为可能会带来财政风险。

4 结论

综合上述各政府资金运作机制存在的利弊，本文认为创业投资引导基金，以及政府和社会资本合作发展基金，这两种机制对目前上海节能环保领域的政府资金运作较具有创新意义。创业投资引导基金本身是对政府投入方式的改革，可以提高财政资金的使用效率和杠杆效应，促进优质创业资本、项目、技术和人才向区域集聚。创投基金的运作机制一般采用参股创业投资企业和跟进投资两种方式，这对资源的融合更具有优势。而且，区级创投基金参股的创业投资企业，往往优先投资于区域内的企业，可以更好地结合地方政府旨在优先发展的产业领域。同时，对创投基金在所投资创业投资企业中的投资比例通常不超过20%，且投资金额设有上限的规定，也是对财政资金安全性的保证。政府和社会资本合作发展基金是更符合政府公共职能属性的资金运作机制。它的投资范围一般限于公共领域，对于节能环保领域的资源环境和生态保护等项目存在扶持对象的优势。其出资主要通过设立子基金或直接参与项目公司股权投资的方式，原则上发展基金所投占比不超过30%，投资重点为纳入PPP项目库且实施方案获批的PPP项目，这些项目相对成熟可行，也对资金风险具有可控性。同时，由于节能环保等公共领域项目大多都涉及较大金额，有些还存续较长周期，由政府在前期出资后，后续出资则按市场化方式募集，对财政压力有一定的缓解作用，而且共担风险、共享利益的合作机制，也更灵活和合理。

在以“减量化、再利用、资源化”为原则、以“低消耗、低排放、高效率”为基本特征的经济可持续发展方式要求的背景下，上海需要通过创新可行的政府资金运作机制，才能有效缓解节能环保领域对大规模资金需求的压力，使政府资金更有效地发挥对节能环保领域企业和项目的引导和扶持作用。

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