SBA对我国政府引导基金绩效评价的启示

夏维

【摘 要】2015年在财政部和国家发展改革委的系列支持文件发布后，我国政府引导基金进入了蓬勃发展期，然而动辄万亿的政府引导基金也面临着绩效评价的难题。文章从现有绩效评价指标出发，对绩效评价的分类、特点、标准和方法进行了梳理，借鉴美国SBA的相关经验，对我国政府引导基金的绩效评价提出政策建议。

【关键词】财务绩效评价;管理绩效评价;初创企业

【中图分类号】F812.45 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）06-0007-02

0 引言

2018年8月国家发展改革委办公厅发布了《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，文件提出为了引导更多的社会资本投入国家鼓励支持的重点领域和薄弱环节，推动政府引导基金在支持创新发展和产业升级方面发挥更大作用，将根据基金政策目标实现程度、投资管理能力、综合信用水平和经济效益等绩效指标进行综合评价。该项测评由国家发展改革委牵头，根据基金管理人自主填报、全国信用信息共享平台提取和外部机构调研、管理部门抽查等方式取得基金评价信息。《政府出资产业投资基金绩效评价指标》分为投资期和退出期2个阶段，主要指标包括“基金投向”“财政出资放大倍数”“社会效益”“托管规范性”“投资（退出）进度”“投资规范性”“基金管理人综合评价”“登记备案和信息报送情况”及“基金管理人信用情况”等。对于退出期的政府投资基金，还需考核基金回报倍数MOIC、被投企业平均营业收入增长率和被投企业平均净利润增长率。

该项文件的出台填补了我国政府引导基金绩效评价的空白，对于规范财政出资行为、加强政府基金管理、促进行业健康发展具有重要的意义。文件出台后，各地方发展改革委和相应基金管理部门高效完成了信息登记和报送工作，全面梳理了我国政府引导基金的发展现状，对区域管辖范围内的基金进行了规范性考评。政府引导基金因其支持领域的特殊性，除了规范性的年度考核外，还需要建立长效考核机制，鼓励其投向短期内难以收到投资效益的早期和初创期企业中，这部分企业既难获得银行贷款的支持，也不受私募创投机构的青睐，甚至短期内不能盈利，但十分具有发展潜力和市场活力，所开展的项目也多是我们需要重点培育的产业领域，因此除了上述指标外，还需要通过绩效评价鼓励政府引导基金更多地关注薄弱区域，为新兴产业发展助力。

1 绩效评价方法

绩效评价是指根据经营目标和理念，通过建立综合评价指标体系，对照国内外行业较为通用的评价标准，对企业或项目的经营、管理、效益等方面进行综合评判。

1.1 绩效评价的分类

根据企业性质可以分为工业企业绩效评价、商业企业绩效评价、服务企业绩效评价、金融企业绩效评价等;根据评价特点可以分为例行评价和特定评价;根据评价的深入程度可以分为初步评价、基本评价和综合评价;根据评价对象可以分为企业评价、行业评价和区域评价;根据评价范围可以分为单企业评价和多企业评价。政府引导基金属于非银行金融机构，评价方式更适用于特定评价、综合评价和单企业评价。

1.2 绩效评价的特点

绩效评价核心是分析企业经营目标是否有效率的达成，通过分析投入、产出及过程中各项指标的达成率，找出企业经营的薄弱环节，引导企业提高绩效水平，促进企业改善经营管理。绩效评价标准应参照国内行业标准和国际行业标准制定，包含定量分析的财务指标和定性分析的管理指标。

1.3 绩效评价的标准

績效评价标准可以分为财务和管理两类，财务绩效评价标准根据国民经济门类的行业平均标准分规模进行测算。管理绩效评价为定性指标，一般由主管部门或行业协会提供，不进行规模和行业的划分，仅提供给评议专家参考。政府引导基金的绩效评价应结合财务评价和管理评价，分产业、分规模进行。

1.4 绩效评价的方法

财务绩效评价一般采用功效系数法，将所要考核的盈利能力、资产质量、债务风险和经营增长等财务指标对照不同分类和分档的标准值，通过系数转化为分值。管理绩效评价一般采用综合分析判断法，综合考虑管理者的基本素质和管理水平、企业创新能力、社会贡献等各种潜在的或非定量因素，根据评价期间企业经营的实际情况，参考管理绩效评价标准进行评定。

2 SBA的绩效评价

美国中小企业管理局（Small Business Administration，SBA）成立于1953年，1958年被美国国会确定为“永久性联邦机构”，通过资金、咨询、信息、培训、政府采购合同获取等多种方式支持中小企业和初创企业。SBA认为近3 000万家中小企业是美国经济的引擎，占美国企业总数的98%，且科技型企业占绝大多数，美国每3个新增就业岗位中的2个由中小企业创造，全国一半以上的劳动力由中小企业雇佣。2018财年，SBA为中小企业提供了300多亿美元贷款，支持了近60万个就业岗位。SBA推出的SBIC计划类似于中国的政府投资基金，其管理的风险资本最高时达到全美风险资本的75%，联邦快递、苹果、耐克等公司在初创期都曾经得到过SBA的支持。

SBA《2018～2022财年战略计划》制定了4个核心战略目标，分别是支持小企业收入和就业增长、构建健康的创业经济系统和友好的商业环境、帮助受灾后的小企业和区域恢复、加强SBA服务小企业的能力;具体包含扩大融资担保额度、帮助中小企业在国际市场中取得出口机会、确保中小企业取得联邦政府合同的数额达标、为中小企业提供技术支持服务、构建良好的创业生态系统、营造良好的小企业商业环境、提高灾后支持效率、确保机构资源的高效运营与管理、打造高效能工作团队、实施企业信息化建设及采用高效技术等10项具体的绩效目标。

SBA关于政府引导基金的绩效评价主要从7个方面进行，一是能否吸引大量的社会资本参与到风险投资行业，二是是否能够帮助风险投资企业获得资金帮助，三是如何解决那些风险比较大、融资比较困难的中小企业的资金问题，四是科学合理地确定投资方向和范围，降低财政资金的投资风险，确保实现政府的公共政策目标，五是降低政府成本，六是资本成本能否保证本金，七是能否为中小企业提供稳定的资金来源支持其发展，顺利完成风险投资企业的投资计划。

3 政策建议

相较中国政府引导基金7～10年的存续期，SBA作为一家永续机构在中小企业支持和引导基金运作上的时间较长，所积累的经验可以为我们所借鉴。

3.1 财务绩效评价与管理绩效评价相结合

目前，我国政府引导基金绩效评价的规范性指标和财务指标较多，对于基金本身管理绩效性指标涉及较少，而管理团队、经营效率、社会效应等指标更大程度地影响基金未来的发展，应根据产业基金、创投基金、综合性引导基金、专项引导基金等不同类型、不同阶段的基金进行更加细化的绩效评价指标设计。

3.2 增加对早期初创企业支持比率的指标评价

政府引导基金在投资上不能与民争利，为了达成被投企业的盈利指标，投向成长期或成熟期的企业或项目，因为这部分企业可以更加容易在社会获得融资机会。而一些风险大、偏早期、技术孵化期、盈利模式不清晰的企业是需要扶持的薄弱环节，很多政府引导基金在设定时规定了投向中小型及初创型企业的比例，因此在绩效评价中应该有所体现。

3.3 放宽政府引导基金财政资金的比率限制

我国目前引导基金目标规模较大，金融机构的资金由于资管新规的限制难以进入，国有企业和民营企业由于政府引导基金的非营利性进入的积极性不高，而目前大多数基金规定了杠杆倍数，如果社会资金不到位，则财政资金无法投资，因此应适当放宽比率限制，提高资金使用效率。

3.4 放宽政府引导基金投资方式的限制

根据规定，我国政府引导资金主要采用母子基金的方式通过股权投资方式进入被投企业，占用资金时间长，退出模式存在不确定性，对于企业而言，也增加了资金成本和股权分配的复杂性，可适当加大融资担保的比例，使资金使用方式更具有灵活性。

参 考 文 献

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[责任编辑：邓进利]