外军装备研制中的质量责任解析

赵军号

一、外军装备研制生产的质量责任主体

（一）军方

以美军为例，从管理层次看，主要包括国防部和军种两个层次；从业务领域看，主要包括装备需求确定部门、合同签订部门（或项目管理部门）、合同管理部门、合同审计部门和合同支付部门、作战试验与鉴定部门等。

装备军事需求确定部门是指国防部和军种负责确定装备军事需求的相关部门，负责论证和制定装备采办各阶段的需求文件，拟订装备采办项目的作战使用要求。合同签订部门（或项目管理部门）负责在合同中明确规定质量要求，委托合同管理部门进行质量管理。合同管理部门接受合同签订部门的委托，负责对合同履行过程实施全面质量管理。合同审计部门负责对承包商提交产品的成本构成和合同经费使用情况进行审查、监督，协助合同签订部门和合同管理部门搞好合同的签订和实施，保证项目费用合理、质量合格合同经费支付部门是指国防财务与会计局下设的合同支付中心，通过对合同经费拨付金额和拨付进度、额度的控制，根据承包商交付装备的质量情况实施奖罚。作战试验与鉴定部门通过对装备项目开展独立的作战环境条件试验与鉴定，评估装备的各项技术除能、质量、可靠险等达到程度，为合同验收提供依据。国防部行政与管理局和各军种还设有质量管理办公室，负责制定质量管理政策与指南，监督质量管理工作计划的执行，向国防部和各军种提供质量管理指导，同时负责质量培训和质量奖励等工作。

（二）承包商

承包商是装备科研生产合同的乙方，也是装备科研生产质量的直接责任主体。美国相关法规明确规定了承包商在装备质量保证方面的责任，主要包括：承包商要按政府（主要指国防部）要求，制定和实施政府可接受的质量控制制度或质量检验计划；控制产品或服务项目的质量；保证分包商质量可接受的质量控制体系；负责开展合同规定的检查与试验；按照合同的技术要求进行研制生产；图纸、规范和工艺的改变要符合合同要求；试验与检测的方法、设备要能保证以最佳手段鉴定产品的各项特性；开展可靠性、维修性使用寿命、耐久性和持续备用状态等保障特性的评估；保证将符合合同要求的产品提交政府。

二、外军装备研制生产中质量责任的确立

（一）美军装备

1.在需求论证阶段明确装备需求

外军按规定程序和要求提出指导各采办阶段工作的需求文件，明确具体战术技术指标和要求，为确定质量要求和质量责任奠定良好的基础。美军开展需求论证与审查批准后，最终产生《初始能力文件》《能力开发文件》和《能力生产文件》三个文件，明确提出装备采办各阶段的主要战术技术指标。

2.在竞争谈判中逐步明确双方的质量责任

竞争性谈判的过程主要分为军方拟制建议征求书、发布建议征求书及承包商提出建议书、军方评审建议书并与合适的承包商谈判和签订合同三个环节，在谈判过程中逐步明确双方的质量责任。一是军方项目管理部门将装备军事需求转化为装备技术和质量要求，拟制建议征求书，对参选承包商的资格条件和拟采办装备的技术指标、进度、经费和质量管理等提出明确要求；二是承包商在建议书中对采办项目的技术、成本、进度、质量管理等方面提出明确的建议，承诺其质量责任；三是军方依据承包商的以往业绩及其提交的项目建议书，选择适当的承包商开展谈判，修改征求建议书，军方优选承包商与其签订合同，进一步明确质量责任。

3.在合同条款中确定双方具体的质量责任军方和承包商通过共同商议

在签订的正式合同文本中明确规定合同双方的质量责任，特别是要对承包商的质量保证体系、产品质量标准、质量控制方式和产品验收方式等方面提出具体要求。

三、外军装备研制生产中质量责任的发现和认定

（一）质量问题的发现

1.在合同履行管理中发现质量问题。主要是通过合同管理部门的日常合同履行管理工作发现的，合同管理部门对发现的装备质量问题及时记录，并撰写质量问题报告，将产品设计或技术要求等方面存在的缺陷及时反馈给合同签订部门，并提出对合同、技术规范、产品说明书或其他要求的修改建议。

2.在里程碑决策评审和中间技术状态评审中发现质量问题。外军把装备采办划分为若干阶段，美军分为装备解决方案、技术开发、工程与制造研制生产与部署、使用与保障5个里程碑阶段，英军装备采办中设初始决策点和主决策点等两个里程碑决策点。在进入每个里程碑阶段之前，里程碑决策机构领导的职能部门都要审查前一阶段的项目成本、进度和质量情况，通过评审后才能进入下一采办阶段。

3.在试验与鉴定活动中发现质量问题。美军通过研制试验、作战试验、实弹试验、互操作试验及其鉴定，审核装备项目的重量、射程、精度、有效载荷、速度、可靠性、火力、预警能力、战场识别能力等参数是否达到顶定的目标值和门限值要求，如果某项关键性能参数不满足要求，说明装备项目出现质量问题。

4.第三方评估发现质量问题。除军方合同管理部门和技术评审部门发现质量问题外，其他政府行政部门（如行政管理与预算局）、国会及其支撑机构（如政府问责办公室）以及一些研究机构也通过调查研究、监督评估等方式发现质量问题。美国国会和非营利机构（如兰德公司）等机构作为第三方还对重大项目采办的实施情况进行评估，并发布评估报告。

5.合同验收时发现质量问题。外军在合同验收工作中严把质量关，及时发现交付产品存在的各种质量问题，最大限度地防止存在质量隐患的装备交付部队使用。此外，对装备交付部队后可能出现由于操作失误或装备设计缺陷等原因造成的质量问题，必须进行严格的确认和责任认定。

（二）质量责任的认定与调解裁决

外军发现装备质量问题后，需要经过责任认定来确定责任方。在承包商存在争议时，通过调解和裁决最终认定质量问题的责任者。

1.军方根据合同条款直接认定。由合同管理部门根据合同条款确认存在的问题，提出关于质量责任的初步意见，通知承包商，同時上报合同制订部门（项目办公室等）备案。如果合同管理部门难以认定责任，则提请合同签订部门与其进行联合认定，并向更高一级合同管理部门汇报结果。如果承包商接受对质量责任的认定，认定的结果为有效结果；如果承包商无法认同，可提出仲裁或上诉申请。

2.行政调解或仲裁机构仲裁。如果军方与承包商对出现的质量责任存在较大争议，无法协商一致，外军一般采取行政调解或由仲裁机构仲裁的方式解决争议。美军首选的途径是行政调解，即由合同签订官对合同管理部门和承包商的质量责任争议进行调解。承包商如果不服从调解结果，可以在法定时间内向美国武装部队合同申诉委员会（ASBCA）申诉。该委员会作为一个仲裁机构，依据《合同争议法》的规定，采用便捷、经济的方法解决争议。对于行政调解和仲裁机构仲裁达成的协议，军方采购部门必须遵守，如果承包商无法接受，则有权向法院提出诉讼。

3.联邦诉讼法庭解决。对于重大质量责任问题，如果承包商对于调解或仲裁的结果确实难以接受，就只能通过上诉到联邦法庭的方式解决。由于武器装备采办质量问题涉及美国政府的利益，是所谓的“联邦问题案件”，因此由装备质量问题产生的纠纷，由联邦法院进行裁决。

4.对于装备质量问题的产生纠纷，美军尽可能不采取法律诉讼的途径解决，主要因为法律诉讼的程序复杂，需要耗费大量的时间与人力。承包商在绝大多数情况下也不愿意走法律诉讼途径，如果承包商拒绝接受调解或仲裁结果，承包商将很难参与国防部后续采办项目的竞标，甚至有可能被国防部将其从“合格厂商名录”中剔除。

四、外軍装备研制生产中质量责任的处理

（一）对由于承包商原因造成质量责任的处理，由于承包商管理或技术等为面原因产生的质量问题，主要由承包商承担责任。军方通常采用经济、法律、行政、绩效评估及激励等手段给予相应处罚。

1.经济手段。是指军方根据合同条款规定以及认定和调解、仲裁和法庭判决的结果，对承包商质量责任采取的经济处罚措施。这是外军装备质量责任处理中运用最多的方式，也是控制承包商的有效手段。一是采用合同支付手段的方式，如果研制或生产的产品经过鉴定或验收，存在质量问题军方有权根据合同支付方面的规定，向承包商少付款或不付款。二是按照合同处罚条款处罚承包商，因承包商违反合同约定而产生质量问题的装备项目，承包商应根据合同条款的规定，提交违约金或者支付政府重新采购所多花的费用；若条款中未规定违约罚金，则应赔偿政府所遭受的实际损失。三是军方根据质量事故的严重程度和承包商的责任大小，对出现装备科研生产质量问题的承包商，可根据相关法规及合同条款的规定，拒收存在质量缺陷的项目、要求承包商纠正质量缺陷乃至调整或中止合同。

2.法律手段。是指质量问题或事故的责任处理过程中，对承包商依法追究相应的民事或刑事责任。外军相关法规明确规定了承包商对重大违法行为和质量问题应承担的法律责任：是由于承包商管理人员有意蒙骗或缺乏诚意造成的产品或服务有缺陷；二是承包商在以低于预计合同金额的投标价格签订合同，最终导致产品或服务质量严重下降；三是承包商接受转包商的回扣，最终造成重大质量事故。

3.绩效评估及奖惩手段。外军针对承包商出现的重大质量问题，还采取记录其绩效的方式，限制或禁止其参与后续的军方科研生产竞争资格。美国国防部建立了一套较为完备的承包商以往业绩评估制度。国防部依据其业绩评估标准，对承包商业绩进行评估，确定其履行合同的业绩等级或履行合同能力。履约业绩好的承包商将成为下次竞争招标的优选对象，反之，承包商有可能被列人“被禁止、被暂停、建议禁止以及已宣布无资格签订合同的承包商名单”中，在一定期限内不能签订相关的装备采办合同。

（二）对由于军方原因造成质量责任的处理军方作为装备质量的重要责任主体，相关组织或个人也要承担相应的经济、法律、行政等责任。经济责任是指因军方对正在履行的合同项目修改战术技术要求、调整技术和质量指标，以及由于军方管理不当造成质量问题，经认定由军方承担责任的，军方要对由此给承包商带来的经济损失给予一定补偿。法律责任是指对于军方人员由于索取和接受赏金、谋求私利等非法行为造成装备出现的质量问题，政府可以以受贿或渎职罪向联邦法院起诉，追究当事人的刑事责任。行政责任是指行政机构通过制定政策与法规，对军方质量责任主体进行的表彰或惩罚，主要手段包括授予质量奖项，职位晋升、降职与罢免等。

（三）承包商质量担保、保证书（担保人担保）及保险

1.承包商质量担保。是商业界惯用的种产品或服务项目管理措施。根据美国《联邦采办条例》，承包商质量担保是指承包商对其产品的性质、效用或状态以及对其服务项目的水准，依据合同要求向政府采办部门所作的承诺或确认。承包商质量担保期限根据产品的估计使用寿命、产品的性质和商业惯例等因素确定，质量担保期限不超过承包商在政府验收后对产品显然缺陷承担责任的合理期限。

2.保证书--担保人担保。根据美国《联邦采办条例》，“保证书”是指投标人或承包商（“委托人”）和第二方（“担保人”或“共同担保人”）签字生效的一种书面保证合同，用以保证委托人向第三方（“债权人”或“政府”）履行保证书中规定的义务。如果委托人未履行义务，则保证书担保人在规定的范围内支付债权人遭受的一切损失。保证书要规定“罚款金额”，即担保人有义务支付的最高金额。

3.保险。外军对于航天装备等重大装备项目的研制生产、发射、试验等活动实行保险。为转移航天研制生产试验风险，减少经济损失，世界主要国家都普遍实行航天保险，对航天产品的研制、生产、安装、试验、发射、运行等活动提供风险保险。

（作者单位：陆装北京军代局驻航天某军代室）