“制度＋科技”打造政府采购全流程管理

陈妍

[关键词]政府采购    全流程管理    管理平台

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一、规范政府采购行为的重要性

（一）提高采购资金的使用效益

编制科学采购预算及计划，设置合理的采购需求参数，并通过公平、公开、公正的竞争机制，提高我国采购资金的使用效率和效益，合理节约采购支出，维护采购单位的切身利益。

（二）推进党风廉政建设及反腐倡廉

政府采购项目通常较为庞大，涉及金额也较大。巨大的经济利益驱使，容易滋生腐败及权钱、权色交易，不仅极大地损害采购单位的利益，还会败坏社会风气，影响政府形象。规范政府采购行为有利于严肃采购纪律，维护采购单位的切身利益，推动反腐倡廉的进程。

（三）拉动国民经济增长

政府采购范围包括货物、工程和服务，涵盖社会经济生活的方方面面，而且采购需求量大，规范的政府采购行为会让市场经济变得更加有序、富有活力，是刺激我国经济发展、拉动国内生产总值的重要手段。

二、政府采购全流程及存在的问题

（一）政府采购全流程概况

政府采购涉及采购预算、采购计划、采购執行、合同签订、验收付款、归档监管、整体评价等环节，如图1所示。

（二）当前政府采购存在的问题

近年来，虽然政府采购相继出台了很多政策制度，以规范采购行为，营造公平、公正、公开的采购环境，塑造阳光采购形象，但其管理过程中仍存在许多难点。在历年的政府采购自查及上级巡察中，发现政府采购行为存在的问题大致可归为以下几类：

1.采购预算：编制过于粗糙，不够科学规范。一方面，有些部门对政府采购预算编制工作认识不足，导致预算编制的随意性大;在预算编制阶段，经办部门未能与使用科室进行充分有效的沟通，采购需求的预算设置未经过科学可行的论证，也未进行充分的市场调研，导致采购预算编制存在应编未编，预算过高或过低;预算审核未依据业务需求，不考虑资产的存量配置，存在重复购置、资金浪费的风险;有些项目还存在预算不具体、不细化、采购标准不统一、预算与实际采购脱节等情况。另一方面，预算执行中往往比较重视资金的分配，忽视资金的具体使用，常常出现应纳入政府采购范围的项目未纳入政府采购预算的漏报现象，致使采购计划受到人为因素影响，导致采购成本增加、采购效率降低。

2.采购计划：计划性不强，随意变更。政府采购计划的编制和审批程序缺乏有效约束，采购未经审批或越权审批，人为不合理因素导致采购计划随意变更的现象仍然较为普遍，使采购计划形同虚设。

3.采购执行：招标流于形式，招标程序不规范。目前，一些政府采购的招标流于形式，招标过程效率低下，腐败现象时有发生，严重影响我国财政资金的使用效果。很多单位对政府采购的政策理解不到位，认识不够，更倾向于询价采购、单一来源采购等简单方式，导致一些项目超出规定范围或金额标准。选择不合规的招标方式，更有甚者，将达到“门槛价”的采购项目化整为零，以逃避政府采购制度的约束。

4.合同签订：签订不及时，合同不规范，付款方式不科学。合同签订环节，在以往审计中常常发现，许多合同存在未及时签订（超过中标通知书30日），签订不规范（无签章、无合同签订日期等），付款方式不科学（未按规定预留质保金、进度款前期支付比例过大）等问题，直接损害采购单位的合法权益。

5.验收付款：未按约竣工验收，未按约付款。以往审计中发现，经办部门未能按约及时组织竣工验收，或验收过程流于形式，未按验收流程、合同约定内容组织专门的验收小组逐项验收核查，为采购质量留下很大隐患，也容易出现产品与合同约定存在差异的情况，滋生腐败。有些项目还出现未按约付款、付款手续不完善等现象，导致支付风险增大。

6.归档监管：容易丢失，易于毁损，难以查找。政府采购项目众多，资料繁杂，以往纸质资料的存档，由于受存放地点和人手的限制，资料容易丢失或损毁，资料的完整性受到影响，年代久远的资料查找也费时费力。

7.整体评价：统计费劲，数据不全，分析不准。以往对政府采购评价更多着眼于合法合规性，现在逐渐转向合规和绩效兼顾的综合性评价。绩效评价活动需要采集政府采购项目的各种数据，进行数理统计分析，并在此基础上作出整体评价。在大数据环境下，政府采购管理内容由原来的纸质资料变为电子数据，管理思路也由过去的合法合规性管理逐步转变为合规性和绩效性兼顾的综合性管理，监督实效也由事后监督转向实时监管。大数据环境下的采购管理工作应适应新形势、新发展，转变管理思路，拓展管理的内容和范围，改进采购工作的组织方式，提升采购工作的全面性和系统性，促使采购行为更加科学、规范、高效。

三、“制度+科技”，打造政府采购全流程管理

（一）政府采购管理平台的设置原则

当前我国政府采购主要遵守以下原则：一是公平、公开和公正原则，即政府采购要在公开透明的环境下进行，接受社会监督，保证采购过程和结果的“双公开”;二是合法合规原则，整个采购过程必须严格遵守国家采购相关的法律法规，不得违规采购;三是效益原则，采购项目必须经过科学论证，满足单位当前及未来一段时间的采购需求，项目要具有前瞻性，预算的编制要科学、合理、可行，使采购资金得到最大化使用。

（二）政府采购管理平台的架构设置

为实现权责划分清晰、方便查询、严格内控、规范活动、数据准确等功能目标，在三大原则的指导下构建政府采购管理平台，平台搭建思路是将采购管理平台与单位内外的多套系统对接，如图2所示。下设五个子系统，从五个方面入手，实现政府采购事前、事中和事后全流程管理，如图3所示。

（三）政府采购管理平台的具体运作

参照政府采购网的方式，为每个经办科室人员（包括业务科室人员、业务科室科主任、分管院领导、监督科室经办人员、监督科室科主任、管理员等）开设不同权限的账号，办理各自权限范围内的采购事项，越权无法办理，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管、采购与支付等不相容岗位相互分离。

1.采购预算管理子系统。目前，采购预算数据通过三种方式导入平台，一是直接对接单位的财务系统，从财务端口获取全院采购预算的明细数据;二是从政府采购网中，将单位整体预算数据同步到该子系统，由财务人员进行全单位预算的二次分配，将预算关联到具体科室;三是由具体经办人员手工录入采购预算子系统，包括预算新增、预算调剂、预算结转等。通过该子系统，可以清晰地看到本部门所有采购预算明细，包括品目名称、商品名称、预算类型、预算科室、当前状态等，科学、合理、详尽的预算为下一步采购行动奠定了坚实基础。同时，还强化了采购的可行性论证功能，根据采购需求申请及专家评审意见等资料论证采购的必要性，具体运行流程如图4所示。

2.采购计划子系统。业务需求科室经办人员按照已经批复的预算，合理安排政府采购计划，做到“无预算不执行”，拒绝实施无预算的采购计划。通过预警控点管理，对组织形式、采购方式采取自动判断，人为变更管理的形式。平台事先已经预设判定规则，一旦采购品目或金额达到需要公开招标的标准，就只能采取公开招标的方式。若需变更采购方式，应经相关流程审批同意并上传申请文件。若未触发预设，则可根据实际情况，选择合适的采购方式。在此子系统中，经办人员可以清晰地看到本部门所有采购计划，以及每个计划当前所处的办理环节。详细、科学、可行的采购计划，为采购项目的进一步执行做好充分的准备，并通过计划的申请与审批，严格执行采购预算，审核采购数量、金额、资金来源是否与预算批复相对应;以年度发展目标为依据，审核采购申请是否科学合理，是否符合单位整体目标。

3.交易执行子系统。政府采购实行集中采购、分散采购和自行采购相结合的方式。集中采购目录及限额标准，遵从政府采购法、招标投标法等相关制度规定。若属于集中采购或分散采购项目，则由该平台直接对接政府采购网进行操作，按照政府采购网的招标程序执行。若属于单位自行采购项目，应设计相应的招标采购步骤，并上传相应文件留档，方能进行到下一环节。据此理念设计出的交易系统，应保证凡采购必有预算，采购各环节须经过层层审批，有效保证采购计划的合理性和科学性，防范人为操作改变采购方式的风险。

4.合同履约子系统。合同履约子系统主要包括三方面内容：合同、验收和支付。中标通知书发出后，系统立即对该项目进行倒计时提示，并设置时间预警，在中标通知书发出后第20天、25天分别发出红色预警，提醒业务部门经办人员及时与中标方签订合同，并在系统中预设各类型合同模板，以减少合同风险。合同要多方会签，经双方签字盖章后上传扫描件，后期经办部门可以依据此合同验收，财务部门亦可据此支付款项。在验收付款环节，应组织相关部门、专家成立验收小组进行验收，对于专业性项目的强制性规定，要由具备相应资质的机构和人员出具验收意见。严格验收标准，明确验收职责，强化责任追究。验收完成后，需上传相关验收报告，并在系统中记录参加验收的成员名单，否则会影响后期支付。由系统严格把控，加强审核，做到无验收不支付，对计划内容、采购内容、合同内容、验收与支付内容是否前后一致进行逐一验证，并对异常情况自动触发预警。

5.采购监管子系统。可以根据权限浏览所在部门或各部门预算执行总体情况，还可以选择某一项目，进入详细界面，为每个环节设置触发点，开启预警系统。对于重要时间节点，要设置时间预警，一旦达到预设时间，就会触发警告，在首页或者该子系统中醒目标示，以提醒经办人员及时办理采购事项，有效防止因个人疏漏导致采购事项执行过程衔接不畅，管理效率低下，甚至出现采购计划滞后导致财政资金被收回的风险，极大程度提高采购活动的效率和效益。通过将采购行为信息化，实现全流程业务的留痕记录，使各部门、各经办人员的权责进一步明确，为审计和监察管理提供事实依据。

大数据、大流量时代，政府采购面临的环境更加复杂多变，潜在的风险点也越来越多。针对政府采购的特点，运用“制度+科技”的双重力量，量身打造政府采购管理活动的全流程管理平台（如图5所示），从五个维度着手，进一步健全采购制度，全方位规范政府采购行为，激发政府采购发挥更大的作用。

（作者单位：福建省立医院，邮政编码：350001，电子邮箱：283102569@qq.com）

主要参考文献

俞国兵.关于进一步完善水利系统政府采購管理措施的思考[J].治淮， 2015（2）：52-53

周春燕.中国政府采购的现状及对策分析[D].北京：对外经济贸易大学， 2005