“一带一路”背景下矿产企业海外投资的法律风险及其控制

安娟

摘要：随着“一带一路”建设的稳步推进，我国矿产企业得到了很好的发展机遇，不断加大对海外投资，但在对外投资中会面临各种风险，比如政治风险、经济风险、文化风险、法律风险等。本文主要讨论法律风险，分别论述了“一带一路”背景下矿产企业海外投资的发展现状、存在的法律风险以及法律风险的防范措施，以期对我国矿产企业海外投资有所帮助。

关键词：“一带一路”;海外投资;发展现状法律风险;防范措施

中图分类号：F125.9       文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2019）07-0001-04

1 我国与“一带一路”沿线国家矿产资源合作现状

加强矿产资源领域的合作是“一带一路”战略目标里的重要组成部分，众所周知，我国是世界上矿产资源比较丰富的国家，并且矿产资源分布于各个省市，较为广泛，但我国总人口较多导致人均占有量较低，许多资源供不应求。虽然“一带一路”沿线国家和地区矿产资源的开发潜力巨大，但是部分地区以及资源的开发仍然处于起步阶段，与我国矿产资源的开发具有较大的互补性，例如在能源矿产资源方面：中亚国家的油气、东南亚的石油;非能源矿产资源方面：富锰矿资源较为丰富的印度、缅甸，钾盐丰富的老挝、泰国等。

虽然中国较早的与沿线国家展开能源合作，但大多数都是基础性的能源贸易，下文将从我国与“一带一路”沿线国家在矿产资源领域当前的合作程度以及投资情况进行分析：

1.1 我国与“一带一路”沿线国家在矿产资源领域的合作程度不断加深

当前，我国与“一带一路”沿线国家和地区在矿产资源领域的合作有一些新的发展和突破，协作水平也不断加深。首先，在“一带一路”战略大背景下，我国踊跃完善与各国的交流对话机制，展开了多项双边合作，取得了丰厚的成果，如我国与文莱签署海上油气资源合作协议，与阿布扎比签订陆上油田合作协议;其次，我国矿产资源的对外依赖性也日益加深，其中石油、铁矿石、精炼铝、精炼铜、钾盐这五大矿产的对外依赖度已超过50%，这也从侧面反映出我国与能源丰富国家在矿产资源领域的合作日益加深。中国原油进口量不断增加，我国对原油的需求稳步提升;中国原油进口数量主要分布在中东、非洲各国，这些大多是“一带一路”沿线国家;中国原油进口依赖度不断提升，为了降低进口成本，矿产企业加大海外投资是十分有必要的，以上都说明中国的原油与 “一带一路”沿线国家的贸易合作不断深化。

1.2 我国对“一带一路”沿线国家在矿产资源领域的投资处于不稳定状态

首先，我国对“一带一路”沿线国家矿业的基础投资、人才培养以及资金投入等方面的力度不断增加、投资规模保持逐步增长，但是，2017年矿产企业方面对外投资有所减少，采矿业对外投资更是逐步减小，并且极不稳定，据国家统计局发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，矿业、金融、能源和制造业，合计占中国企业对外投资的近90%。其次，我国矿产资源企业对“一带一路”沿线国家的投资偏好也日益加强，企业之间的带动性也较为突出，更加愿意通过投资的方式积极“走出去”，加强矿产资源合作，例如较为有名的紫金矿业截止2015年5月，在“一带一路”沿线12个国家拥有矿产投资项目，同样是2015年，中投国资在考察后发现苏古特金矿具有较大的勘察潜力，与紫金矿业投资在前期收购的金矿在同一条黄金成矿带上，后与吉尔吉斯斯坦政府进行探讨后，决定对“一带一路”上位于吉尔吉斯斯塔巴特肯州的苏古特金矿进行投资开采。对沿线国家投资过程中，大多数的国家和地区是持开放态度的，有的国家已经和我国企业签订了双边贸易保护协定，尤其是近年来我国的石油炼化技术不断发展，积累了大量经验，不仅有成套的先进技术，还有相关的生产设计等一系列解决方案，完全可以为沿线国家石油炼化提供全方位服务。

2“一带一路”背景下矿产企业海外投资的法律风险

“一带一路”建设不断吸引沿线国家的参与，已经形成了活跃的东亚经济圈，“一带一路”建设包含的内容十分丰富，合作方向主要是互联互通、贸易便利化和产能合作，而矿产业是推进国际产能合作的重点领域。大部分沿线国家矿产资源丰富，并且与我国的矿产资源在矿产品供需和产业结构方面形成互补， 但沿线国家涉及不同的国家制度、宗教、文化、市场体制和发展水平，市场环境存在差异，有一些国家甚至处于战争或者无政府状态，经济法律风险更大。

2.1“一带一路”沿线国家的法律环境

“一带一路”沿线国家数量众多，社会制度、政治经济发展状况、法律体系、社会治安、市场化水平差异较大、对外开放程度也不同，且主要资源丰富的国家多为新兴市场国家，矿业企业投资风险高，有的政局动荡，有的政策波动较大，这些不确定因素在对外投资时都应当进行关注和考虑。

从法律体系来看，“一带一路”沿线国家少有发达国家，大多是发展中国家、經济转型国家，这些国家基本上沿袭发达国家法律体系，有的属于大陆法系，有的属于英美法系，还有一些国家受宗教影响严重，比如东盟十国，虽然都是东南亚国家，但是历史发展不一样，就会呈现出不同的法律特点。而我国是社会主义国家，也是发展中国家，法律中没有宗教成分，我国的矿产企业在国内依靠本国的法律制度，若对外投资，就必须对对投资国的法律有所了解，灵活运用国内外法律，并且还要积极了解投资国参与的国际经济法律体系、各国间的投资贸易协议、区域及多边区域合作协议，这样才可以知己知彼，在投资中不至于处于被动地位，主动掌握法律上的主动权。

2.2 中国矿产企业海外投资准入法律风险

我国积极加强与沿线国家的沟通交流和经贸合作，取得了不错的成绩，我国矿产企业也加大对沿线国家的投资，对外投资中，法律的适用问题就显得格外重要。《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第四十一条规定：“双方在订立合同时，双方可以协议选择合同适用的法律，当事人没有选择的，适用履行义务最能体现该合同特征的一方当事人经常居所地法律或者其他与该合同有最密切联系的法律。”若双方在订立对外投资合同时，我国因对投资国的法律不太清楚，签订合同为选择纠纷产生时适用的法律，当纠纷真的产生时，再选择的法律对自己大多是不利的，此时将会处于被动地位，不利于投资企业获得经济效益，并且对其他投资企业也造成了一定的影响，挫伤其他企业对外投资的积极性。

矿产投资一般涉及到“一带一路”沿线国家的国计民生，出于对本国国民利益的考虑，当地政府在投资进入时都会设立严格的准入制度，在投资准入行业、范围、股权比例等方面做出限制规定。我国矿产企业大多为国有企业，但有些沿线国家对外国投资，尤其是外国国有企业的投资设立专门的审查制度，受政治倾向影响，在法律上对中国企业做出歧视的规定，加强对外国投资审查，阻断或者妨碍中国企业和产品进入，许多国家和地区比如哈萨克斯坦、伊拉克、黎巴嫩等不是WTO的成员国，他们就不受WTO的约束，导致我国企业对外投资风险增加。例如俄罗斯国内战略性行业限制外资进入及经营，战略性行业其中包括联邦级的地下资源区块开发、水下资源。沿线国家的外资审批制度以及资本转移的规定等均对矿产企业境外投资产生实质影响，如果我国的矿产企业没有充分了解投资目标国的投资准入制度，在投资开发的过程中很有可能遭受到投资法律风险。

2.3 中国矿产企业海外投资劳动保障法律风险

众所周知，矿产资源的勘探和开发属于技术密集型行业，对技术人才的要求较为严格，并且需要考虑“一带一路”沿线国家的母语大多不是英语，交流上存在一定的障碍，这就要求，矿产劳工不仅需要过硬的技术，还需要对语言有所了解，不至于沟通障碍，但是沿线国家大多经济不发达，对教育的重视程度没有国内好，技术与语言不能完全满足我国矿产企业海外投资的要求，因此，派遣国内的技术管理人才去沿线矿产资源投资国是十分有必要的。

“一带一路”沿线国家经济欠发达，社会保障也不如中国完善，不少沿线国家的失业率很高，这些国家对我国的矿产投资还是很欢迎的，因为可以创造就业机会，促进他们国家的经济发展，进而提高社会保障福利水平，但是被投资国对我国派遣的技术管理人才则是有抵触情绪的，我国派遣的技术管理人才会占用他们的就业市场，挤占他们的工作岗位，因此，大多国家都有严格的劳工政策限制，派遣技术管理人才并不会特别顺利。此外，大多数沿线国家与我国尚未签订避免双重征收社保费协议，这就会增加劳工与企业缴纳的费用，增加了境外投资的运营成本，间接增加了投资风险。

除了以上方面，平等就业、劳动保障、裁员补偿等方面也可能存在法律风险。在同样的条件下，我国的技术劳工比被投资国的技术劳工更具劣势，会因为种族、语言、民族文化等遭到就业歧视;被投资国对本国的劳工福利待遇较我国派遣的劳工会好一些，在企业裁员时也可能会优先考虑留用本国的劳工;双方不同的文化差异会导致用工制度的不同、工会组织形式不同、劳动者的分类不同，这些都会增加我国矿产企业与被投资国之间的摩擦，拖慢投资进度。

2.4 中国矿产企业海外投资税收法律风险

“一带一路”沿线国家由于国情不同，经济发展水平不同，在税收种类、税收待遇方面有很大的差别，如果不了解目标国家的税收制度和优惠政策，很可能在对外投资中面临复杂的税收法律风险。例如印度的税收体系大体上分为三级，分别是中央政府、邦政府和地方政府，其中26个邦不但有跨邦税，还有“进城税”，各行业的税收名目更是千差万别。

了解目标国家的税收政策还要细化到目标行业，比如细化到矿产行业。俄罗斯2013年通过对远东和贝加尔地区新投资项目提供税收优惠的法案，但是这个优惠政策主要适用于工业和基础设施项目，不适用于矿产企业，如果矿产企业对外投资时不能选择合理的避税途径，很有可能增加投资的法律风险。

除此之外，还要考虑国际重复征税的风险。国际重复征税是“国内重复征税”的对称，指在国际范围内的发生重复征税，即对同一个人，在同一个纳税期内，两个或两个以上国家对同一征税对象或税源所进行的重复征税。国际重复征税会让跨国纳税人承担双重甚至多重税收，必然削弱其国际竞争能力，影响其从事跨国投资的积极性，从而不利于国际间人、财、物的合理流动和国际经济分工合作的顺利进行，因此各国在处理国际税收关系中，都在努力寻找单边或双边减轻和免除国际重复征税的方法和途径。虽然我国已经与54个“一带一路”沿线国家签署了税收协定，但是我国实行分国不分项的税收抵免法，消除重复征税不彻底，仍然需要重视重复征税的法律风险。

3 “一带一路”背景下矿产企业海外投资的法律风险防范

经济基础决定上层建筑，上层建筑又给经济基础一定的影响，“一带一路”建设为可以看作是经济基础，而法律就是“一带一路”的上层建筑，“一带一路”为法律建设创造一定的空间，也决定了法律的深度与范围，因此，法律制度的建设尤为重要。法律是重要保障，矿产企业投资海外投资是“一带一路”建设的重要组成部分，对境外投资法律风险的防范应当坚持“事前预防、事中控制、事后补救”的原则，并且以“事前预防”为重点，为了有效预防矿产企业海外投资法律风险，我们可以从以下几个方面采取防范措施：

3.1 转变海外投资立法指导思想

改革开放以来，经过40年的不懈努力，我国已经从资本输入大国转变成为国际上举足轻重的资本输出大国。2013年“一带一路”战略构想的提出，这对我国经济的发展又注入了新鲜的血液，促进了我国企业对外投资，其中就包括矿产企业，但近年来矿产企业对外投资的比重有所下降，甚至出现了负增长，这说明我国当前的有关海外投资法律制度不健全，无法满足我国矿产企业对“一带一路”沿线国家投资的现实需求，不能充分保护我国的企业利益，在立法上出现了滞后性。

一方面，我国的海外投资法律大多是规定条例、法律位阶较低，缺乏专门的调整海外投资的法律;另一方面，我国政府目前的立法指导思想落后，仍然停留在监管和限制，缺乏服务和保护意识。我国企业海外投资仍然采用审批制度，并且对核准备案的范围、核准的程序和时限等都做出了相应的规定，虽然作了一定的精简，但是冗杂的手续会大大减弱企业海外投资的积极性，2009年中铝注资力拓失败，其中一个重要原因就是当时国内的主管部门审批过慢，导致中铝错过了并购力拓的最佳时机。更少的统治，更多的管理，已经成为全球公共事务管理的一种趋势，但当前我国的海外投资立法仍然以监管为指导思想，欠缺对海外投资企业的服务意识，因此，建议日后我国针对海外投资的专门立法中，以服务和保护为指导思想，在规范我国企业海外投资行为的同时，体现出更多对我国企业的服务和保護，在具体的法律条文制定过程中，充分考虑我国企业海外投资过程中可能面临的不公平待遇，以及对外投资企业对法律内容制定的呼声，切实保护好我国企业在海外投资过程的合法权益。

3.2 矿产企业自身提高法律意识

面对在投资国遇到的各种投资风险，矿产企业在对外投资过程中，就应当未雨绸缪或者发现问题及时补救，在风险的事前、事中、事后进行充分的评估，并及时组织法律人员制定各种风险对策和处理措施，具体来说，矿产企业在对外投资过程中可以采取一下措施：

（1）我国矿产企业应当积极承担“一带一路”沿线各国的社会责任。在“一带一路”建设下，我国矿产企业扩大对外投资，相对于被投资国来看，我们作为外资、外商，我国矿产企业想在被投资国获得长足发展，首要坚持依法经营，认真遵守所在国的税法、环保法、劳工保障法、公司法、合同法等法律，这些是我国矿产企业避免投资法律风险的根本因素。同时，我们也应该意识到，矿产本就是一个有重大利益的行业，我们不能单单追求自身投资利益的最大化，还应当多为沿线国家做出贡献，为沿线人民谋福利，成为欢迎的投资者。

（2）注重前期调研，注重信息搜集和风险预判。想要在日后的纠纷中处于主导地位，就应当在事前做好充分准备，提前做出可能出现问题的解决办法。矿产企业需持冷静专业、主动的态度，始终谨记风险规避意识，建立起完善的风险管理制度和风险控制办法，认真落实风险防范工作，合理安排风险解决措施，这就要求我国的矿产企业在预投资之前，调查预投资国的各种经济措施、政策导向、相关法律、对外资投入的态度等信息，认真对待风险评估。

（3）最大程度的规避投资法律风险，选择适当的补救策略。投资后，应当尽快实现本土化，包括员工的本土化和融资的本土化，可以使我国的矿产企业在沿线国家投资过程中避免大量法律风险，比如多用被投资国的员工，适当提升当地员工为管理人员，可以更好地使企业尊重当地的风俗习惯，融入當地的风俗习惯;同时当地员工更了解本国的相关政策，具有信息优势，这样也有利于企业的发展。在出现问题后，企业应当及时与当地政府进行沟通，组织相关人员进行协商谈判，若谈判解决不了问题，那么只能通过法律途径来解决，进行诉讼，将解决不了的问题诉诸于被投资国法庭或者国际法庭。

3.3 我国政府要积极采取法律措施，以维护企业的利益

从政府角度来看，应积极采取措施预防和化解投资过程中的法律风险，充分运用政治、经济、外交、文化等手段为矿产企业对外投资创造一个良好的环境，为矿产企业对外投资做好保驾护航的工作。

3.3.1加强顶层设计

充分运用国际法、国内法及“一带一路”相关法律法规，构建法律保障体系。在国际法方面，应当继续推动中国与沿线国家签订双边及多边贸易协定与投资保护协定，保障我国矿产企业在被投资国受到公正的待遇;在国内法方面，政府应当及时修改对外贸易法和对外投资法，完善对外投资相关制度，为“一带一路”建设下的矿产企业海外投资提供法律指引，充分与沿线国家进行协商，完善民商事审判机制，开展多个国家进行司法合作，解决司法管辖的冲突问题。

3.3.2完善税收制度，加大国际税收协定签署和实施力度

我国矿产企业在沿线国家进行投资时，要充分运用当地资源和有关协定进行有效的税收筹划，依托经贸合作区域或者自由贸易区获得的优惠政策，推动沿线国家建立与完善区域税收法治环境，加强对各国税收政策的收集、分析和研究，制定不同的税收指南，以供矿产企业进行参考。国际税收协定也称为国际税收条约，是指两个或两个以上的主权国家本着对等原则，通过政府谈判所签订有法律效力的书面协议，以确定其国际税收分配关系，目的是协调处理跨国纳税人的税收关系。国际税收协定的主要作用就是协调处理跨境税收，帮助企业降低税收风险，避免双重征税。

3.3.3培养优质涉外法律人才

大力培养“一带一路”相关的法律人才和司法人才，加强我国与沿线国家法律人才之间的交流，支持法律服务发展，推进法律服务多元化，为矿产企业进行海外投资提供法律咨询服务，以降低对外投资过程中的法律风险。

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